Ⅰ. 도시재생 활성화를 위한 대전제

 

1. 서 언
그동안 수년간 국내 부동산가격이 줄기차게 하락하였고, 세계 부동산경기 또한 하락추세를 지속하다가 최근 미국과 중국의 주택경기가 급격하게 회복되는 추세를 보이고 있습니다.

이에 따라 우리나라 부동산가격도 거의 바닥을 쳤다는 의견이 우세한 가운데, 때마침 새로운 정부에서 도시재생 활성화를 위하여 각종 정책 수립 및 법안 개정을 계획하고 있다는 점이 부각되고 있어서 반가운 일이 아닐 수가 없습니다.

이 분위기에 편승하여 도시재생사업의 기본법인 ‘도시 및 주거환경정비법’도 정비사업 활성화를 하기 위한 방향으로 개정되기를 간절히 희망하고 있습니다. 그래서 제가 그동안의 경험을 바탕으로 도시정비법이 향후 어떻게 개정되어야 할 것인지에 관하여 개략적으로 제안을 드리고자 합니다.

 

2. 그동안의 도정법 개정은 잘못되었다
그동안의 도시정비법 개정은 정비사업을 활성화시키기 위한 것이라기보다는, 정비사업을 어렵게 만들고 못하게 하는 방향으로 개정되었다고 하여도 과언이 아닙니다. 왜 그랬을까요?

서울특별시 등 도시 내에서의 신규주택공급은 재건축·재개발사업 등 거의 정비사업을 통하여 발생한다고 해도 과언이 아닙니다. 따라서 정비사업이 위축되면 신규주택공급이 줄어들고, 주택공급이 줄어들면 결국에는 공급부족으로 인한 전세가격 상승, 주택가격 상승이 초래될 것은 경험칙상 뻔한 일인데, 최근 몇 년간 왜 정비사업을 위축시켰을까요?

이는 몇몇 정치가들과 광역자치단체장들의 ‘표를 의식한 잘못된 결정’ 또는 ‘주택전문가도 아니면서 주택시장을 왜곡되게 바라본 잘못된 인식’ 때문이라고 저는 단언할 수가 있습니다.

주택분야의 전문가도 아니면서 “정비사업을 하면 저소득층이 내몰리게 되고 소유자들만 이득을 보기 때문에 서민을 위해서는 정비사업을 활성화시키지 말고 사업진행을 막아야 한다.” 또는 “정비사업을 하여 소유자들이 벌게 되는 개발이익은 불로소득이나 마찬가지이기 때문에 많은 부분을 환수하여야 한다.”, “정비사업은 결국 세입자들의 고통 속에서 소유자들만 이익을 챙기는 사업이다.”라는 생각은 크게 잘못된 것인데도 불구하고, 최근 몇 년간 이러한 인식하에 재건축·재개발 등 정비사업을 악화시키는 역할을 해온 공공관리제를 강화하고 일몰제를 도입하는 등 정비사업정책을 잘못 진행해 오고 있었던 것입니다.

 

3. 정비사업의 대전제
저는 정비사업 활성화만을 위한 것이라기보다는 우리나라 국민들의 주택행복지수를 높이기 위해서는 다음과 같은 대 전제하에 정비사업이 진행되어야 한다고 생각합니다.

① 재건축·재개발 등 정비사업은 반드시 중단됨이 없이 지속적으로 진행되어야 하며, 정비사업을 통한 도시 내에서의 주택공급 숫자는 그 비중이 매우 높기 때문에 정비사업은 주택경기가 좋던 나쁘던 계속 활성화 되도록 제도화 되어야 한다고 봅니다. 경기가 안 좋다고 하여 정비사업 진행을 중단하게 되면 중단된 만큼 그 이후의 주택가격 상승은 막을 수가 없으며, 이는 곧 서민들에게 큰 고통으로 돌아갈 수밖에 없습니다. 경기가 안 좋을 때에는 용적률 완화, 각종 부담금 축소 등을 통하여 소유자들이 사업을 진행할 수 있도록 더 지원을 하여야만 할 것입니다.

② “정비사업을 하면 소유자들이 과도하게 이익을 누리기 때문에 이를 적극적으로 막아야 한다”는 인식은 크게 잘못된 것입니다. 정비사업을 지속적으로 시행하기 위해서는 토지등소유자의 개발이익이 일정하게 발생하도록 반드시 보장하여야 하며, 소유자들의 개발이익을 보장한다고 하여 주택가격이 반드시 상승하는 것은 아닙니다. 주택가격 상승과 소유자들의 개발이익 보장은 별개의 차원에서 검토되어야 할 것입니다.

③ 용적률 증가, 층수제한 완화 등을 하여야만 정비사업이 진행가능하며, 이에 따른 개발이익의 상당부분은 세입자, 저소득자 등을 위한 소형주택을 공급하도록 하여 많은 수의 주택이 신규공급되고, 이로 인하여 주택가격 및 전·월세가격이 안정되도록 하여야 합니다.

따라서 우리나라 주택가격의 안정과 서민들의 주거행복지수를 높이기 위하여는 반드시 정비사업을 활성화시키는 것이 필요하다고 하겠습니다. 만약에 불경기 때에 용적률 완화, 각종 부담금 감면, 세제지원 등을 통하여 사업비용이 줄어들도록 하면, 신축아파트의 평당 분양가를 현 시세의 90%의 가격으로 분양을 하면서도 조합원들의 개발이익이 발생되어 사업은 활성화되고, 이로 인한 주택공급의 증가(특히 소형주택의 증가)로 서민들의 주거환경이 크게 개선될 수도 있는데 이러한 정책은 현재로써 나오지 않고 있는 것입니다.

그러므로 위와 같은 관점에서 도정법 개정안이 개정되어야만 향후 주택정책이 서민을 위한 정책이 될 것이라는 확신을 갖고 아래와 같이 도정법 개정안을 제안하는 바입니다.

Ⅱ. 도정법 개정 제안 내용

1. 노후·불량건축물의 범위를 시·도조례로 위임하지 말아야 한다
현행 도시정비법 시행령 제2조를 보면 정비사업을 할 수 있는 건축물인 노후·불량건축물의 범위를 조례로 위임하고 있습니다.

이는 각 지방자치단체별로 재건축·재개발 등 정비사업을 자율적으로 판단하여 시행할 수 있도록 권한을 위임한 것인데, 표면적으로는 긍정적으로 보이지만, 대부분의 경우에 지방자치단체장들이 세입자들의 선거표를 의식하고 정비사업 요건을 강화하는 쪽으로만 지금까지 이용되어 왔었습니다. 이는 향후에도 마찬가지 일 것으로 보이기 때문에 조례에 위임하지 말고 정부차원에서 시행령에서 규정을 바로 하는 것이 타당하다고 판단됩니다. 따라서 조례로 위임하는 시행령 규정을 폐지하여야 합니다.

 

2. 토지만 소유한 자도 주택재건축조합원으로 포함시켜야만 한다
법 제2조 9호를 보면 다음과 같이 규정되어 있습니다.

 

9. “토지등소유자”라 함은 다음 각목의 자를 말한다.
가. 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 도시환경정비사업 또는 주거환경관리사업의 경우에는 정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자
나. 주택재건축사업의 경우에는 다음의 1에 해당하는 자

(1) 정비구역안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자
(2) 정비구역이 아닌 구역안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자

다. 가로주택정비사업의 경우에는 가로구역에 있는 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자

위에서 보시는 바와 같이 다른 정비사업은 토지만을 소유한 자가 조합원이 될 수가 있는데, 유독 재건축의 경우에만 토지만을 소유한 자는 절대로 조합원이 될 수가 없도록 규정되어 있습니다. 하지만 저의 경험으로는 토지만 가진 자를 재건축사업의 조합원의 되지 못하도록 하는 것은 다른 정비사업과의 형평성에도 맞지 않고 또 현실적으로 그렇게 규제할 필요가 없습니다. 토지만을 가진 자도 당연히 재건축사업의 조합원이 될 수 있도록 하고, 다른 사업과 동일하게 분양권을 받을 수 있는 면적요건만 규정하면 될 것으로 보입니다.

 

3. 공공관리의 경우에도 시공자선정시기는 동일하게 적용하여야 한다
법 제11조에는 시공사선정시기에 관하여 다음과 같이 규정하고 있습니다.

제11조(시공자의 선정 등) ① 조합은 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 국토해양부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다.

즉, 조합설립인가를 받은 뒤에는 언제든지 시공사를 선정할 수 있도록 규정되어 있습니다.
그런데 공공관리에 관한 법 제77조의 4에는 다음과 같이 규정되어 있습니다.

 

제77조의4(정비사업의 공공관리) ① 시장·군수는 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 시·도조례로 정하는 정비사업에 대하여 사업시행 과정을 지원(이하 "공공관리"라 한다)하거나, 주택공사등, 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자, 「주택법」 제76조제1항에 따른 대한주택보증주식회사 또는 이 법 제69조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 대통령령으로 정하는 기관에 공공관리를 위탁할 수 있다.

⑥ 공공관리의 시행을 위한 방법과 절차, 기준 및 도시·주거환경정비기금의 지원, 시공자 선정 시기 등 필요한 사항은 시·도조례로 정하는 바에 따른다.

 

즉, 공공관리의 경우에는 사업시행 과정을 지원하도록 규정하고 있는데, 위 ⑥항을 보면 시공사 선정 시기까지 법 제11조와는 관계없이 시·도 조례로 따로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그리고 이에 따라 서울특별시의 경우에는 시공자 선정시기를 ‘사업시행인가후’로 규정하고 있어 법 제11조에서 조합설립인가 후에 바로 시공자를 선정할 수 있도록 한 조문을 무색하게 하고 있습니다.

위 조문은 공공관리가 사업시행을 지원하기 위하여 있는 것이 아니라 사업시행을 규제하기 위하여 있는 것으로 해석될 수 있는 아주 잘못된 규정이라고 할 것입니다. 따라서 이 조항은 개정되어 시공자선정 시기는 공공관리이든 아니든 무조건 조합설립인가 후에 바로 할 수 있도록 개정되어야 할 것입니다.

4. 주택재건축조합 설립요건중 동별요건을 삭제하여야 함
법 제16조는 조합설립인가 요건에 관하여 아래와 같이 규정하고 있습니다. 설명과 관계없는 문구를 생략하고 보면 아래와 같습니다.

 

제16조(조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상(가로주택정비사업의 경우에는 토지등소유자의 10분의 9 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상)의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며....〈생략〉

②주택재건축사업의 추진위원회(제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하고자 하는 때에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제47조제1항 및 제2항에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다.
③제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.  〈개정 2007.12.21〉
④....... 〈이하 생략〉

 

위 내용을 보면 재개발사업 등 다른 사업은 그렇지 않는데, 유독 재건축사업의 경우에만 동별요건이 규정되어 있습니다. 하지만 주택재건축사업은 같은 주택단지에 있는 공동주택이 사업대상이 되는데, 같은 주택단지란 같은 사업계획승인에 따라 건축된 일단의 토지이기 때문에 같은 단지에 있는 공동주택은 대부분 같은 시기에 건축되었고, 따라서 노후화도 건물인 동별로 차이가 나는 것이 아니라 동일하다고 할 것입니다.

각 동이 같이 노후화 되어 있는 상태에서 굳이 동별로 동의요건을 둘 필요가 전혀 없는데도 불구하고 동별 요건을 두고 있는데, 이는 긍정적인 측면보다는 주택단지내의 특정 동 소유자들이 뭉쳐서 사업을 반대함으로 인하여 사업진행을 방해하고 나머지 소유자들에 대하여 부당한 요구를 하고 있어, 소수의 억지를 위하여 존재하는 규정이나 마찬가지로 악용되고 있는 실정입니다.
따라서 저는 동별요건을 폐지할 것을 강력히 주장하는 바입니다.

 

5. 추진위나 조합해산시 비용일부를 지원하는 조항을 삭제하여야 한다. 오히려 해산시 비용은 소유자들이 부담한다 라는 조항을 신설하여야 한다
법 제16조의2는 추진위원회의 해산시 그 비용의 일부를 지원해 주도록 규정하고 있고, 또 지금 국회에서 발의된 개정안을 보면 조합이 해산되는 경우에도 비용지원을 해주도록 하고 있습니다. 하지만 결론만 먼저 말하면 이는 일반인들의 법 감정에도, 그리고 사업의 진행을 위해서도 전혀 맞지 않는 조항으로서 이는 폐지되어야 마땅한 조문이라고 할 것입니다. 구체적인 내용은 다음호에서 다시 설명을 드리도록 하겠습니다.

전 국토해양부, 현 경기도 고문변호사 / 02-592-9600 . www.r119.co.kr