2012-04-26 13:45 입력

  

 

조문현
한양대 공공정책대학원 부동산학과 겸임교수

 

1. 서론
정부는 답보상태에 있는 뉴타운의 개발방식에서 탈피하여 주택이 드물고 토지가격이 저렴한 서울 교외 및 경기도와 인접한 지역의 그린벨트지역을 중심으로 보금자리주택의 개발을 추진하였고, 2008년 처음으로 보금자리주택을 발표하였다.

 

보금자리주택 정책은 다양한 이해당사자들과 복잡한 관계로 얽혀있다.

 

우선, 토지소유자를 살펴볼 수 있다. 이들의 이해를 이끌어내야만 사업을 진행시킬 수 있기 때문에 보금자리주택 건설에 중요한 역할을 갖는다고 할 수 있다.

 

다음으로는 다가구소유자와의 관계를 살펴볼 수 있다. 보금자리주택은 임대아파트비율이 높기 때문에 세입자가 많은 다가구주택의 세입자가 보금자리주택으로 이동할 경우를 예상해볼 수 있다.

 

세 번째로는 아파트소유자를 생각해볼 수 있는데, 보금자리주택은 아파트의 형태로 지어지기 때문에 신규아파트 공급이 늘어나 아파트주택보급률이 높아지는 현상을 이끌 수 있다. 이를 통해 아파트가격을 끌어 내릴 것이라는 예상이 가능하다.

 

네 번째로는 인접토지소유자와의 관계이다. 보금자리주택으로 지정된 지역의 피수용자들은 양도소득세를 납부해야 한다. 그러나 양도소득세를 납부하지 않으려면 인접 토지를 구입해야 하기 때문에 인접토지소유자에게도 영향을 미친다.

 

다섯 번째로 보금자리주택을 분양받게 될 사람들이다. 이들은 저렴한 가격에 내 집 마련을 할 수 있기 때문에 전세금을 올려주더라도 전세로 거주하는 동시에 보금자리주택을 분양받으려고 할 것이다.

 

여섯 번째로 정부의 정책입안자를 들 수 있다. 보금자리주택 정책은 서민들에게는 희망을 주고 인접토지소유자에게도 희망을 주는 정책이지만, 다가구주택소유자 및 아파트소유자 등에게는 재산상의 손실을 가져오게 하는 정책이라 할 수 있다. 정부는 모든 국민에게 재산권에 대해서는 중립적인 역할을 유지하면서 국민들 상호간에 균형을 잡도록 유도해야 함에도 불구하고 서민들의 측면만을 강조한 정책을 시행하므로 인해 주택소유자에 대한 재산권이 심하게 침해된다는 것을 도외시해서는 안 될 것이다.

 

 

2. 보금자리주택과 재산권 변동
보금자리주택이 가져올 파급효과에 대해서는 어느 정도 예상이 가능하다. 우선 기존 주택보유자들은 주택보급률의 증가로 주택가격이 하락하여 재산권에 손해가 발생할 것이고, 서민들은 내 집 마련의 기회를 제공받아 재산권에 이익이 발생할 것이나 당장에 전세금이 상승하여 재산상에 손실이 발생할 것이다. 또 30여년을 지켜온 그린벨트의 훼손으로 주거환경이 상당히 열악해지므로 재산권에도 무형의 피해가 발생할 것이다.

 

한편 서울시와 경기도간의 경계가 모호해지고 생활권이 동일하게 될 것이며 교육에 있어서도 서울 소재의 중·고등학교에 대한 수요가 증가할 것이기에 경기도 또는 서울과 인접한 보금자리주택에 대한 수요가 높아져 이 지역의 재산권은 이익이 될 것이다. 아울러 공기업인 한국토지주택공사가 주도하므로 공적건설물량은 증가하고 민간건설물량은 감소가 예상된다. 건설회사는 한국토지주택공사에 하청을 받게 되므로 건설회사의 재산가치는 하락할 것이다.

 

1. 주택보급률의 증가로 주택가격 하락
보금자리주택을 건설하는 토지는 그린벨트지역으로 이 지역에는 주택이 별로 없고 사람이 적게 거주하는 곳이었기 때문에 주택보급률과 연관성이 별로 없던 지역이다. 이러한 지역에 대규모의 아파트단지가 들어서게 되면 주택보급률은 갑자기 증가하게 될 것이다.

 

주택보급률이 증가하게 되면 주택을 구입하고자 하는 수요층이 감소하게 된다. 주택을 구입하여 소유하려는 심리는 주택가격이 오른다는 전제가 있었기 때문인데 주택보급률이 높아지므로 인해 주택가격이 오르지 않을 것이라는 심리가 마음속에 내재되어 주택을 구입하지 않고 전세로 거주하면서 수익성 있는 부동산 또는 주식 등에 투자하려고 할 것이다.

 

2011년은 1952년생의 직장 은퇴가 시작하는 해이며 이렇게 은퇴를 하는 베이비부머들은 2021년까지 1천만명이 될 것으로 예상된다. 베이비부머들은 수명이 과거에 비해 많이 연장돼, 노후를 어떻게 보내야 할 지 고민 속에 빠져 있다. 이들은 노후 대비를 위하여 기존에 거주하고 있던 아파트를 매도하고 규모가 작은 아파트로 이주하려고 할 것이다. 즉, 주택을 구입하려고 하는 수요보다 주택을 팔려고 하는 공급자가 더 많아질 것이다. 이러한 현실에서 보금자리주택의 건설로 인한 주택보급률 증가는 주택가격의 하락에 일조를 하게 될 것이다.

 

강동구의 경우를 보면 강동구는 보금자리주택지구로 지정되기 전 주택보급률이 102.1%였으나 보금자리주택지구로 지정되어 개발이 완료되는 시점에서의 주택보급률은 110.77%로 약 8.67% 상승하게 된다. 이와 같은 보금자리주택으로 인한 주택보급률의 상승은 주택을 구입하고자 하는 수요를 더욱 더 감소시켜 주택 가격을 하락시키게 되는 요인이 될 것이다.

 

2. 서민들에게 내 집 마련 기회제공 및 전세금상승
서울시의 주택 자가보유율은 약 50% 정도로 나머지 50%는 전세나 월세로 거주하고 있다. 이렇게 전세나 월세로 거주하고 있는 서민들이 주택을 구입할 수 있는 돈을 모으기까지는 많은 시간이 소요된다. 대개의 경우 직장을 다니면서 알뜰히 모아야만 주택구매력을 가질 수 있는데 청년실업자가 많다는 현실을 상기해 본다면 주택 구입은 더욱 더 어려운 상황으로 치닫게 된다.

 

이러한 현실에 비추어본다면 보금자리주택은 서민들이 집을 마련하는데 더할 나위 없이 좋은 제도라고 할 수 있다. 우선 청약을 하여 당첨이 되면 당첨된 즉시 계약금을 납부하는 것이 아니라 몇 년이 지나 아파트가 준공되기 약 6개월 전에 본 계약을 함과 동시에 계약금을 납부하게 된다. 계약금을 납부할 때까지 이에 필요한 금액을 계획을 세워서 마련할 수 있게 된다. 또한 보금자리주택은 일반 분양가보다 20~30% 저렴하다는 장점이 있고 자금을 사전에 준비하지 않아도 된다는 장점도 있다.

 

보금자리주택은 공급물량이 풍족하여 당첨될 확률이 높기 때문에 조급하게 서두르거나 빨리 구입해야 한다는 심리적 부담을 갖지 않게 된다. 그보다는 느긋하게 기다리면서 좋은 지역을 선택하려고 할 것이다. 또한 기존의 주택을 구입하려고 노력하기 보다는 기존의 주택 시세보다 가격이 저렴한 보금자리주택에 당첨되고자 기다리는 경우가 더 많을 것이다.

 

보금자리주택을 분양받기 위해 기다리는 사람이 늘어나게 되면 주택 매매는 원활하지 않게 되지만 전세수요자는 증가하여 전세가격이 상승하게 된다. 보금자리주택을 분양받을 것이 거의 확실하기 때문에 전세금을 올려주고라도 전세로 거주하려고 할 것이다. 전세금이 부족하면 월세나 반전세, 반월세의 형태로도 거주하려고 할 것이기에 재산권은 일시적으로 손실을 보게 될 것이다.

 

3. 그린벨트 해제여부에 따른 영향
정부는 주택가격의 상승을 억제하기 위하여 제2기 신도시개발 등을 계획하였지만 신도시를 개발하는 위치가 서울과 너무 멀어 서울의 주택가격을 안정시키기에는 역부족이었다. 서울 내에서 주택 공급을 늘리고자하는 계획 역시 주택을 건설할 토지가 부족하였기 때문에 제대로 실현될 수 없었다.

 

이를 위한 방책인 보급자리주택은 그 주택이 들어설 토지가 서울과 인접해야 하고, 토지가격이 저렴해서 무주택 서민에게 싼값에 공급할 수 있어야 하며, 주택을 대량으로 건축할 만한 토지가 확보되어야 했다. 그러나 이러한 지역을 선정하기는 어려운 일이었다.

 

결국 1971년 서울을 중심으로 도시의 확산을 방지하고 쾌적한 환경을 만들어 내고자 선정된 그린벨트지역이 새로운 정책을 위한 지역으로 지정되었다. 그린벨트지역을 보금자리주택지역으로 선정하는 것 외에는 다른 방도가 없었기 때문이다. 애초 그린벨트지역은 도시의 무법적인 확산을 막아보기 위해 지정된 것인데 오늘날에 와서는 보금자리주택이라는 미명하에 도시 확산의 중심지에 놓이게 된 것이다.

 

강동구와 인접한 하남시의 미사지구 보금자리주택은 그린벨트지역이 해지되면서 개발되는 지역이고 강동구와 경계선에 있는 지역이다.

 

하남시 미사지구 보금자리주택을 보면 개발대상면적은 546만㎡이고 3만5천138세대를 건설할 예정에 있다. 이 지역의 필지는 7천107필지라고 발표되었다. 즉, 그린벨트지역의 주민들에게 공급할 7천107세대의 주택이 확보되면 주민들과의 마찰은 없을 것이고 나머지 2만8천31세대는 무주택 서민에게 배정할 수 있어 서로가 이익을 챙기는 ‘윈-윈 게임’이라는 설명이다.

 

서울 및 수도권은 인구가 지속적으로 증가하므로 지금보다도 더 많은 녹지지역이 필요한데도 불구하고 정부는 보금자리주택 정책을 끌어들였다. 수도권 인구증가에 맞춰서 치솟는 주택가격을 안정시켜 무주택 서민들에게 내 집 마련의 꿈을 이루도록 도와준다는 의도 아래, 그들의 아늑한 삶의 한 자양분이 될 수 있는 녹지 공간인 그린벨트를 허물어야 한다는 상반된 논리로 보금자리주택건설을 추진하고 있는 것이다.

 

한번 주택지로 훼손된 녹지공간이 다시 본래의 녹지공간으로 재구성되기는 매우 요원할 것이다. 이렇게 그린벨트가 해제되면서 발생되는 재산권에 대한 손실은 환경문제와 더불어 그린벨트에 접한 인접지역보다 더 광범위하게 퍼질 것이다.

 

4. 강동구와 하남시간의 경계 모호로 인한 영향
보금자리주택으로 선정된 지역은 서울과 경기도의 경계선에 있는 그린벨트지역이므로 서울과 경기도의 경계를 허물어트려 그 구분이 모호한 상태로 만들 것이다.

 

강동구의 경계선을 보면 한강 북쪽의 광진구와 접해있고, 서쪽으로는 올림픽대교와 서하남·강동IC를 경계로 송파구와 접해있고, 동남쪽으로는 하남시와 경계를 이루고 있다. 강동구의 그린벨트는 하남시와 맞닿은 지역으로 이곳은 이미 강일1지구, 강일2지구로 개발이 완료되었고, 남은 보금자리주택의 건설을 위해 강일3지구와 강일4지구 및 고덕지구가 그린벨트에서 해제될 것이다.

 

하남시는 보금자리주택으로 미사지구와 감일지구 및 감북지구가 지정되어 그린벨트에서 해제될 것이기 때문에 강동구와 하남시의 경계선에 그린벨트라는 완충지대가 없어져서 그린벨트의 주목적인 도시의 확산 방지라는 개념이 없어지게 된다. 결국 강동구와 하남시는 경계선이 없어지고 아파트에 의해 이웃이 될 것이다.

 

생활의 측면에서도 변화가 생길 것이 예상된다. 기존에는 서울과 경기도가 엄격하게 구분되어 왔지만 보금자리주택이 들어서면서 생활권은 통합되고 특히 학교에 대한 문제는 부각될 것이다. 하남시에 있는 보금자리주택 거주자는 자녀들을 하남시보다는 교육여건이 좋은 강동구 소재의 학교에 보내고자 할 것이고, 한편으로 거주는 아파트 가격이 저렴한 하남시 보금자리주택에서 거주하고자 할 것이다. 이로 인해 강동구의 주택소유자의 재산권에 대한 가치는 하락하게 될 것이고, 하남시의 보금자리주택 소유자들의 재산권에 대한 가치는 증가하게 될 것이다.

 

5. 민간건설물량 감소로 건설회사의 재산권 침해
보금자리주택을 건설할 물량은 시범지구 8천600세대, 2차지구 1만6천세대, 3차지구 3천800세대, 4차지구 2만세대, 5차지구 9천600세대, 위례신도시 4만6천세대 등으로 총 10만4천1세대이다. 이것은 공공부문의 물량으로 민간부문의 물량과는 다르다. 건설회사가 독자적인 자립을 위해서 건설해야 할 물량이 민간부문에 집중된다는 점을 감안할 때 보금자리주택건설로 인해 건설회사는 설 자리가 취약해질 수밖에 없게 된다.
보금자리주택의 시행자는 공공부문의 물량을 건설하기 위해서 건설회사에게 하도급 줄 것이고 건설회사는 살아나기 위해서 공사대금이 저렴해도 시행사로부터 하도급을 받을 수밖에 없게 되는 구조가 양산된다. 보금자리주택건설이 지금까지 발표된 것에서 종결되지 않고 제6차, 제7차 등으로 확산되며 신도시건설도 보금자리주택에 포함된다면 건설회사의 하도급화 문제는 더욱 더 심화될 것이다. 이렇게 건설회사가 건축해야 할 민간건설물량이 부족하다 보니 건설회사의 재산권은 보금자리주택건설 이전에 비해서 현저하게 감소될 것이다.

 

 

3. 결론
서울에서 주택가격이 상승하게 된 주 이유는 주택 공급이 적었기 때문이라고 할 수 있다. 정부는 주택의 공급을 늘리기 위해서 1990년대 초 수도권 200만호 건설을 목표로 신도시 등을 개발했지만 서울과 멀리 떨어져 서울의 주택가격에 영향을 주지는 못했다. 즉, 서울 주택소유자들의 재산권은 증가추세에 있었던 것이다.

 

보금자리주택건설은 이러한 거리상의 문제점을 보완하기 위해서 서울과 인접한 지역인 그린벨트지역을 그 대상 지역으로 선정한 것이다. 처음 그린벨트를 지정하였을 때 목적과 현재의 그린벨트를 해제해서라도 보금자리주택을 건설해야 한다는 상반된 논리 속에서 보금자리주택건설은 추진되고 있다.

 

보금자리주택을 분양받을 무주택 서민들은 사업시행자와 청약에 대한 계약을 체결하게 된다. 청약에 관한 계약이 체결되면 사업시행자는 보금자리주택지의 토지소유자들과 토지수용에 대해 정당한 보상을 기준으로 협의를 마쳐야 한다. 보금자리주택에 따른 이해관계인으로는 토지소유자와 다가구주택소유자, 아파트소유자, 인접토지소유자, 보금자리주택을 분양 받을 청약자, 정부의 정책입안자 등을 꼽을 수 있다.

 

토지소유자는 아파트를 입주할 수 있는 권리와 상가를 분양받을 수 있는 권리가 주어지므로 재산권에 있어서 손해보다는 이익이 더 크다고 볼 수 있다.

 

다가구주택소유자는 전세를 얻을 사람이 보금자리주택으로 이동을 했기 때문에 방이 공실로 남게 되는 사정이 생겼다. 방이 공실로 남는 만큼 전세금은 줄어들게 되고 이로 인해 매매가격마저도 하락하게 되므로 재산권에 손해가 발생하게 된다.

 

아파트소유자는 아파트 물량의 증가에 따른 주택보급률 상승으로 아파트 매매가격이 하락할 것이기 때문에 재산권에 손해가 발생하게 된다.

 

인접토지소유자는 토지수용으로 인해 보상가를 받은 자들이 양도소득세를 절약하기 위해 인접토지를 매수하게 되므로 토지가격의 상승과 아울러 매매가 어려웠던 토지를 매매할 수 있게 되어 재산권에 있어서 손해보다는 이익이 크다고 할 수 있다.

 

보금자리주택을 분양 받을 청약자는 전세로 거주하면서 보금자리주택을 분양받아 입주할 수 있고 그것도 적은 돈으로 입주할 수 있는 행운을 얻을 수 있으므로 재산권에 있어서 이익이 크다고 할 수 있다.

 

정부의 정책입안자는 기존의 주택을 소유하고 있는 사람도 국민이고, 보금자리주택을 분양받는 사람도 국민인 점을 감안하여 중립적인 정책을 입안해야 하는데 보금자리주택 정책을 일방적으로 추진하면서 서민측만을 생각하는 즉, 한쪽으로 기울어진 정책을 시행하므로 인해 발생되는 재산권의 침해에 대해서도 사려 깊게 인식해야 할 것이다.

 

보금자리주택의 이해당사자들은 서로의 이해관계가 첨예하게 대립되어 있어 한 치의 양보나 타협점을 찾지 못하고 있다. 보금자리주택으로 인한 재산권의 마찰은 앞으로도 지속적으로 발생할 것이고, 사업추진에는 많은 어려움이 따를 것이다.

 

보금자리주택에 따른 재산권의 변동을 보면 주택보급률의 증가로 주택가격 하락, 서민들에게 내 집 마련 기회제공 및 전세금상승, 그린벨트 해제에 따른 영향, 강동구와 하남시간의 경계 모호로 인한 영향, 민간건설물량 감소로 건설회사의 재산권 침해 등이 있다.

 

보금자리주택의 개발로 보금자리주택지역은 아파트 공급이 대량으로 증가되기 때문에 주택보급률이 증가하게 된다. 주택보급률의 증가로 인해 주택을 사고자 하는 심리가 줄어들고 주택을 구입하기보다 전세로 지내고자 하는 심리가 발생하여 재산권의 하락이 야기될 것이다.

 

보금자리주택은 무주택 서민들에게 내 집을 마련할 수 있는 기회를 제공하였고 내 집을 마련하기 위해서 기존의 주택을 구입하지 않고 전세로 거주하는 경향을 불러일으켜 전세수요를 증가시킨다. 이에 따라 전세금은 지속적으로 상승할 것이기에 재산권은 일시적으로 손해가 발생하게 된다.

 

보금자리주택지로 서울과 경기도 사이의 그린벨트지역을 선정했기 때문에 그린벨트의 본 목적인 서울이 경기도로 확산되는 경우를 방지해야 하는데도 불구하고 그린벨트가 해제되어 서울이 경기도로 확산되는 등 도시의 확산을 방지 못하는 그린벨트지역이 형성되면서 재산권은 환경문제와 더불어 더 넓은 지역으로 손해가 발생하는 측면으로 퍼져 나갈 것이다.

 

보금자리주택으로 강동구와 하남시간의 경계가 모호하게 되면서 생활권 동일하나 학군은 다른 상황이 연출된다. 예를 들어, 자녀가 중학교 3학년 때 강동구 지역에  전세를 얻어 1년간 거주하다가 강동구 지역으로 고등학교 배정이 되고 나면 하남시에 위치한 보금자리주택으로 이사 가고자 할 것이다.

 

강동구 아파트시장은 매매시장보다는 전세시장으로 바뀌게 도면서 재산권이 하락할 것이고, 하남시 보금자리주택은 주택가격이 저렴하고 환경이 쾌적하다는 장점으로 인해 주 거주지로 각광을 받게 도면서 재산권에는 커다란 이익이 발생할 것이다.

 

보금자리주택은 공공부문의 물량이므로 민간부문의 물량이 줄어드는 상황을 발생시킨다. 이로 인해 민간부문의 건설을 주로 하는 건설회사에 어려움을 주게 되다. 또한 보금자리주택의 사업시행자는 민간부문의 건설회사에 하도급을 주어 주택을 건설하도록 하는데, 민간물량을 확보하지 못한 건설회사는 울며 겨자 먹기로 하도급을 받을 수밖에 없는 상황에 처하게 될 것이므로 건설회사의 재산권은 급격하게 감소하게 될 것이다.

 

정부의 보금자리주택 건설 계획은 무주택 서민들과 유주택 서민들의 재산권에 많은 영향을 줄 것이다. 무주택 서민들에게는 내 집 마련의 희망을 주면서 재산권이 상승하는 장점을 갖게 하지만, 주택을 소유하려고 열심히 일해서 모은 돈으로 주택을 구입하여 살고 있는 서민들에게는 재산권이 하락한다는 단점을 주게 된다. 정부는 헌법 제23조에 보장되는 국민의 재산권에 대해서 균형잡지 못한 시행으로 인해 피해를 입지 않게 해야 할 것이다.

 

 

※이 논문은 조문현 한양대학교 공공정책대학원 부동산학과 겸임교수가 2011년 12월 9일 열린 한국주택학회 추계학술대회에 제출한 논문을 요약·정리한 것입니다. 〈편집자 주〉