1. 서언
지금 현재 많은 추진위원회나 조합에서 토지등소유자들이나 조합원들이 정비사업관련 자료를 공개 및 열람·복사해 달라고 추진위원회나 조합에 요청을 하고 있습니다.

이에 대해 추진위원회나 조합에서 요구에 응하면 되는데 “꼭 공개해야 되느냐? 열람·복사해 주어야 하느냐?”라고 고민을 하고, 가급적이면 공개나 열람·등사를 안 해주려고 하는 과정에서, 요청한 사람들이 추진위원장이나 조합장을 도시 및 주거환경정비법 위반으로 고소·고발을 하여 추진위원장이나 조합장이 형사처벌을 받을 수 있거나 받는 상황이 초래되고 있습니다.

저는 이 글을 게재하면서, 결론적으로 말씀드리면 ‘가급적 다 공개하고, 다 열람·복사해 주라’고 자문을 해 드립니다. 그러면 과연 어느 범위까지 공개를 하고 열람·복사를 해 주어야 하는지에 관하여 법률적으로 쉽게 풀어보도록 하겠습니다.
 
2. 관련 법 조문
먼저 도시 및 주거환경정비법 제81조제1항, 동시행령 제70조에는 아래와 같이 규정되어 있습니다. 각 조항을 구분하여 설명을 해 드리도록 하겠습니다.

 

■ 도시 및 주거환경정비법
제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ①추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다.〈개정 2007.12.21, 2009.5.27, 2012.2.1〉

1. 추진위원회 운영규정 및 정관등
2. 설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서
3. 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록
4. 사업시행계획서
5. 관리처분계획서
6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서
7. 회계감사보고서
8. 그 밖에 정비사업시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료

 

■ 도시 및 주거환경정비법 시행령
제70조(자료의 공개 및 통지) ①법 제81조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료"란 다음 각 호의 자료를 말한다.

1. 월별 자금 입금·출금 세부내역
2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항
3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항
4. 설계자·시공자·정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항
5. 정비사업비 변경에 관한 사항
6. 법 제46조제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항

 

3. 해설
위 조문을 보면 한글을 아는 사람이면 누구나 다음과 같은 해석은 할 수가 있어야 합니다.

 

1) 공개대상이 위 각호에 있는 서류는 물론이고 그에 따른 관련서류도 공개하여야 합니다.
먼저 위 각호에 기재된 서류를 공개해야 한다는데에는 다른 의견을 가지고 계신분은 없지요?
문제는 ‘관련자료’인데 이 관련자료가 무엇이냐고 해석을 하는데 있어서 당연히 ‘위 각호의 서류와 관련이 있는 자료’를 말하는 것으로 해석을 해야 합니다. 즉 법에서 규정한 7가지 서류, 그리고 시행령에서 정한 6가지 서류와 관련이 있는 서류로서 위 각호에서 정하는 서류가 작성될 때까지 그와 관련된 서류는 전부 ‘관련자료’에 속하는 것입니다.

위 글자를 보면 분명히 그러한 해석이 나오지 않는가요? 그런데도 불구하고 “위 관련자료라는 것은 법 제8항에서 관련자료라는 말이 나오기 때문에 시행령에 기재된 자료를 말하는 것이다. 따라서 법에 규정된 7가지 서류, 시행령에 규정된 6가지 서류만 공개하면 되지 다른 관련서류를 공개할 필요가 없다”고 해석을 하는 분들이 계십니다. 심지어 변호사들도 말입니다.

하지만 위 한글을 보면 분명히 법 1항에서 ‘다음 각호의 서류 및 관련자료’라고 기재가 되어 있고, 1항 제8호에서 관련자료가 또 나오는 것은 ‘대통령령에서 정하는 서류 + 대통령령에서 정하는 서류의 관련자료’라는 의미로 기재를 한 것이지 절대로 제1항에서 말하는 ‘관련자료’가 ‘대통령령에서 정하는 자료만’ 일 수가 없는 것입니다.  위 한글을 보면 그렇게 해석이 되지 않는가요?

다시 말하면 공개대상인 자료는 “법 제81조제1항에서 규정된 7개 자료 + 이 서류의 관련자료”와 “시행령 제70조제1항에 규정된 자료 + 이 서류의 관련자료”가 되는 것입니다. 이러한 해석은 위 한글을 보면 당연히 나오는 해석이기 때문에 이것을 다른 의도로 달리 해석하지 말기를 제발 바랍니다.

 

2) 관련자료라는 것은 어느 범위까지의 자료를 말하는가?
그러면 위 관련자료라는 것이 어느 범위까지의 자료가 될까요?
위 내용중 “2. 설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서”의 ‘관련자료’ 라고 함은 계약서를 체결하는데 따른 서류이기 때문에 위 용역업체들이 제출한 참여제안서 등이 관련자료가 될 수 있을 것입니다.

그리고 “3.추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록”이라고 함은 회의 내용을 녹음하여 서면으로 만든 ‘속기록’이나 속기록이 아니더라도 간단한 의사록을 말하는 것인데, 이와 관련된 자료라는 것은 그러한 의사록이 나오게 된 근거가 된 자료를 말하는 것입니다. 즉, 위 의사록이 발생한 근거가 되는 자료를 관련자료로 공개하여 과연 위 의사록이 제대로 작성이 되었는지를 확인할 수 있는 자료가 관련자료가 되는 것입니다.

따라서 속기록이 작성되어 있으면, 그 속기록이 제대로 작성되었는지를 확인할 수 있는 녹음파일이나 영상파일은 관련자료가 되는 것입니다. 그리고 위 회의록이 총회의결 같으면 총회의결 내용대로 의결이 된 근거가 되는 총회참석자명부, 서면결의서, 투표한 투표용지 등은 당연히 관련자료가 되는 것입니다.

 

3) 법원 및 법제처 등에서는 이 ‘관련자료’의 범위를 어디까지 볼까요?
제가 예전부터 관련자료의 범위를 폭넓게 해석하여 “다, 공개하시고 열람·복사해 주십시오, 왜 안 해주어 추진위원장님 또는 조합장님이 형사처벌을 받으십니까? 도시 및 주거환경정비법 위반으로 100만원 이상 벌금을 받으면 법에 의하여 임원의 자격에 자동적으로 결격사유가 생겨 위원장직, 조합장직을 상실하게 됩니다. 가급적, 아니 무조건 공개하고 열람·복사해 주십시오”라고 누누이 말씀드린 이유가 다 그래서 그런 것입니다.

 

■ 법원 판결의 입장
본 공개대상과 관련된 분쟁이 벌써 대법원까지 올라가서 판결이 났습니다. 대법원 2012.2.23.선고 2010도8981 도시 및 주거환경정비법 위반 형사판결에 따르면, “정비사업의 투명한 추진과 조합원의 알권리를 충족시키기 위하여 2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정된 도시정비법에 제81조 제1항과 제86조 제6호가 신설된 점, 도시정비법 제81조 제1항 본문에서 ‘다음 각 호의 서류 및 관련 자료’로 규정하고 제3호에서 의사록을 규정하고 있는바, 의사록이 진정하게 작성되었는지 여부, 의사정족수와 의결정족수가 충족되었는지 여부, 조합원 등의 의사결정내용이 올바르게 반영되었는지 여부 등을 판단하기 위해서는 의사록 이외에 참석자명부와 서면결의서를 확인할 필요가 있으므로 참석자명부와 서면결의서를 의사록의 관련 자료로 볼 수 있는 점, 2010. 7. 16. 국토해양부령 제265호로 개정된 도시정비법 시행규칙 제22조 제1항에서는 법 제81조 제3항에 따라 같은 조 제1항 및 영 제70조의 공개대상 서류 및 관련 자료는 개인의 신상정보를 보호하기 위하여 이름, 주민등록번호 및 주소 등 개인정보를 제외하고 공개하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 2008. 11. 25.자 및 2008. 12. 1.자 등사 요청 당시에도 참석자명부와 서면결의서 중 위와 같은 개인정보를 제외하고 나머지 부분만 공개하는 것도 가능하고, 나머지 부분에 기재된 참석자 수, 찬성 반대 기권 등 의사결정내용 등을 보고 의사록이 진정하게 작성되었는지 여부 등을 확인할 수 있으므로 나머지 부분에도 공개할 가치가 있는 자료가 포함되어 있는 점 등에 비추어 보면, 참석자명부와 서면결의서는 도시정비법 제81조 제1항 제3호 의사록의 관련 자료에 포함된다고 보는 것이 체계적이고 논리적인 해석이라 할 것이고, 그와 같은 해석이 죄형법정주의에 위배된다고 볼 수는 없다.

원심이 같은 취지에서 피고인이 참석자명부와 서면결의서에 대한 2008. 11. 25.자 및 2008. 12. 1.자 등사 요청을 거부하였다는 이 부분 각 공소사실에 대하여 유죄를 인정한 제1심판결을 유지한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 도시정비법 제81조 제1항의 해석 및 죄형법정주의에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다”고 판단을 했습니다.

 

■ 법제처 해석
법제처의 경우에도 2011.9.1.에 벌써 공개대상이라고 법령해석을 했습니다. 법제처 2011.9.1.자 법령해석 11-0324 ‘서면결의서가 도시 및 주거환경정비법 제81조제1항에 따른 공개대상인지 여부등’의 내용은 다음과 같습니다.

 

【질의요지】
가. 조합총회 및 조합의 이사회 등에 제출된 서면결의서가 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제81조제1항에 따른 공개대상인지?

나. 만약 위 서면결의서가 공개대상일 경우, 서면결의서를 제출한 조합원의 동의 없이도 공개가 가능한 것인지?

다. ‘도시 및 주거환경정비법 시행규칙’ 제22조제2항에 따르면 법 제81조제1항에 따른 토지등소유자 또는 조합원의 열람·등사 요청은 사용목적 등을 기재한 서면 또는 전자문서로 하여야 하는데, 위 서면 또는 전자문서에 사용목적이 기재되지 않은 경우 사업시행자 등은 열람·등사 요청에 응하지 않아도 되는지?

 

【회답】
가. 질의 가에 대하여=조합총회 및 조합의 이사회 등에 제출된 서면결의서는 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제81조제1항에 따른 공개대상으로 보아야 할 것입니다.

나. 질의 나에 대하여=서면결의서를 제출한 조합원의 동의가 없더라도 서면결의서의 공개는 가능하다고 할 것입니다.

다. 질의 다에 대하여=‘도시 및 주거환경정비법 시행규칙’ 제22조제2항에 따르면 법 제81조제1항에 따른 토지등소유자 또는 조합원의 열람·등사 요청은 사용목적 등을 기재한 서면 또는 전자문서로 하여야 하는데, 위 서면 또는 전자문서에 사용목적이 기재되지 않은 경우 사업시행자 등은 열람·등사 요청에 응하지 않아도 된다고 할 것입니다.

■ 헌법재판소 결정
많은 분들이 “정부에서 법을 만들 때에 제대로 만들지 않고 잘못 만들어서 우리 같은 임원들만 골탕을 먹는다, 그리고 공개안한다고 형사처벌을 하는 것은 너무 심하다”고 하소연을 하십니다. 하지만 제가 위에서 해설한 한글해설이 너무나 쉽지 않은가요?

반대로 해석하는 분들은 저와 같은 해석을 하지 않고 싶어서 일단 색안경을 끼고 해석을 하기 때문입니다. 이와같이 법을 애매하게 만들어서 우리가 고생한다는 분쟁도 헌법재판소까지 가서 결정이 난 바가 있습니다.
헌법재판소 2011.4.28. 선고 전원재판부 2009헌바90 결정의 내용은 다음과 같습니다.

 

가. 단어의 의미와 조합임원에게 조합원의 열람·등사 요청에 응할 의무를 강제하는 취지 등을 종합하여 보면, 조합원의 열람·등사 요청에 즉시 응하지 아니하는 조합임원이면 누구라도 형사처벌의 대상자가 된다는 것을 충분히 예측할 수 있고, 이 사건 법률조항의 입법취지 및 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하면, 열람·등사의 신청방식, 적용범위 등의 의미가 구체화될 수 있으며, 조합원의 열람·등사 요청을 받은 조합임원은, 조합원의 요청에 응할 수 없는 특별한 사유가 없는 한, 현장에서 곧바로 조합원이 요청한 서류 및 관련 자료를 열람하게 하거나 등사하여 주어야 한다는 것임을 충분히 알 수 있으므로 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는다.

 

나. 정비사업의 투명성·공공성을 확보하기 위하여는 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개가 필요하고, 조합원이 적시에 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료를 열람·등사할 수 있도록 하기 위하여는 조합임원 모두에게 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개의무를 부과하고 그 요청에 불응하는 조합임원에게 제재를 가하는 것이 필요하다.

한편, 이 사건 법률조항에 의하여 처벌받는 행위는 조합임원이 조합원의 열람·등사 요청에 즉시 응하지 아니하는 행위로 국한되며, 조합임원은 비교적 손쉽게 열람·등사 요청에 응할 수 있으므로 이로 인하여 조합임원에게 과중한 부담을 지운다고 보기도 어렵다. 또한, 형사처벌보다 가벼운 행정청의 과태료처분 등으로 이 사건 법률조항의 입법목적을 충분히 달성할 수 있다고 쉽게 단정할 수도 없으며, 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항의 법정형이 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 보기도 어렵다. 따라서 이사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
이렇게 이미 결정이 나서 어떤 하소연도 이제 통하지 않습니다.

 

4. 결론
전국의 추진위원장님과 조합장님!
추진위원회나 조합이 소지하고 있는 자료 및 정보가 추진위원회나 조합 임원들만 가지고 있어야 하는 서류들이 아닙니다. 그것은 추진위원회나 조합의 주인인 토지등소유자, 조합원들의 것입니다.

따라서 토지등소유자나 조합원들이 주인인 자료를 공개하고 또 열람·등사해 주는 것은 당연한 의무입니다.

그러니, 지금까지 갖고 계시는 잘못된 인식은 전부 버리고, 거의 대부분의 서류를 인터넷에 공개하시고 열람·등사를 요청해 오면 다 응하시기 바랍니다. 만약에 그렇지 않으면 형사처벌 받을 수도 있으니 지금이라도 정비업체 및 자문변호사와 의논하여 다 공개해 주시기 바랍니다. 그냥 아무런 생각 없이 있다가는 추진위원장이나 조합장 직위를 빼앗으려고 하는 사람들에게 당하게 되니, 서둘러 공개해 주시고 열람·등사해 주시기 바랍니다.
 

전 국토해양부, 현 경기도 고문변호사 02-592-9600 . www.r119.co.kr