뉴타운사업, 기반시설설치 부담 높아 주민 갈등 심화
김덕례
주택산업연구원 연구위원
1. 연구 배경 및 목적
도시재정비촉진사업은 2002년 서울시 뉴타운사업을 시작으로 도입되었으며, 도시 내 주거지를 광역적으로 정비할 수 있는 주요 수단으로 수도권에만 63개의 구역이 지정됐다. 그러나 최근 부동산 경기가 침체되고 사업자체가 지지부진해지면서 수도권에서만 9개의 지구가 해제되는 과정을 겪고 있다. 문제는 재정비촉진사업이 기존 정비사업과 달리 광역적 정비를 추구하면서 많은 기반시설을 설치하도록 요구, 조합의 부담을 가중시키고 있다는 점이다. 이 연구에서는 촉진사업 지연의 주요 원인을 기반시설의 기부채납 문제로 보고, 문제점을 파악하고 개선방향을 제안하고자 한다.
2. 뉴타운사업 추진 현황
뉴타운사업은 도시 내 주거지를 광역적으로 정비할 수 있는 주요 수단으로 한때 수도권에만 63개가 지정되기도 했으나, 최근 사업이 지지부진해지면서 2010년 이후 9개가 해제됐다. 이때 서울시는 2007년까지 811만평 규모의 36개 뉴타운지구(균촉지구 포함)를 지정했다. 경기도는 2004년 부천시 소사지구를 시작으로 2009년까지 23개 지구를 지정했으나, 2007년 금정역세권을 시작으로 6개 지구를 해제했다. 인천시 역시 2007년과 2008년에 걸쳐 5개 지구를 지정했으나, 이 중 3개 지구를 해제한 상태다. 〈표1〉 재정비촉진지구 지정 현황 참조.
수도권 재정비촉진구역은 모두 623개가 있으며, 이 중 412(전체 대비 66.1%)개가 촉진구역이다. 촉진구역을 제외한 존치지역 216개 구역 중에서 일정 시간이 지나면 사업시행이 가능한 존치정비구역은 74개다.
촉진구역의 사업방식을 보면, 재개발사업이 57.5%로 가장 많고 다음으로는 도시환경정비사업이 35.2%로 많은 구역을 차지하고 있다. 촉진사업은 다양한 사업방식에 따라 사업에 착수할 수 있으나, 수도권 지역의 재정비촉진사업은 주로 주택재개발과 도시환경정비사업 방식으로 진행되고 있다.
추진위 설립, 조합설립 등 사업을 진행하고 있는 구역은 전체 623개 구역 중에서 242개 구역에 불과하며, 242개 구역 중에서도 108개가 추진위 구성 단계인 상황이다.
이 중 서울시는 사업승인 단계 19개, 준공·입주한 구역 16개가 되나, 경기도는 착공한 구역이 1개에 불과하며, 아직 대부분 추진위나 조합설립 단계에 머물고 있는 상황이다. 〈표2〉 재정비촉진지구 추진 현황 참조.
3. 기반시설의 제도적 환경
기반시설은 정주활동에 기본적으로 필요한 물리적 시설을 총칭하는 것으로 학문적으로 확립된 개념은 아니다. 관련법에서도 ‘기반시설’, ‘도시계획시설’, ‘공공시설’, ‘정비기반시설’, ‘간선시설’, ‘부대시설’, ‘복리시설’, ‘광역시설’ 등 다양한 용어로 혼용되어 사용되고 있다.
이 중 최근 국고보조 논란이 커지면서 국가가 교부하는 보조금을 지원할 수 있는 예산지원 대상기반시설로 도로, 주차장, 공원을 정하고 지원등급에 따라 지원비율을 설정하고 있다. 〈표3〉 국고보조금 지급 등급별 기준 및 해당 지자체 (2010년 기준) 참조.
기반시설 관련규정은 법·시행령·시행규칙, 지침, 재정비촉진지구 기반시설 설치비 재정지원 기준업무매뉴얼에서 정하고 있다. 도로 및 상하수도·하수도시설은 기본적으로 지방자치단체가 설치하도록 하고 있으며, 필요시 지방자치단체가 먼저 선 설치하도록 유도하고 있다.
기반시설 설치는 총 부지면적이 유지되거나 늘어나도록, 부담계획은 촉진구역별로 형평성 있도록, 선투자가 필요할 때에는 지자체나 총괄사업자가 선 설치하도록 하고 있다.
기반시설 분담계획은 기존 기반시설 현황, 국공유지 면적 등을 고려해서, 촉진구역별 기반시설 부담비율은 동일한 것을 원칙으로 한다.
서울시와 경기도는 심의기준에서 계획기반시설 총 확보율은 촉진지구 전체 면적의 30% 이상을 확보하고, 재정비촉진구역별 기반시설 순부담률은 재정비촉진구역 면적의 10% 이상을 확보하도록 정하고 있다. 다만, 경기도는 촉진계획에 의해 촉진지구 내 계획기반시설 총 확보율을 촉진지구 전체면적의 35% 이상 확보하도록 계획한 경우로서 총괄계획가가 구역 특성상 부득이하다고 인정하는 경우에는 촉진구역별 기반시설 순부담률을 5% 이상으로 조정 가능하다고 정하고 있다.
4. 기반시설 설치계획 및 비용부담 사례 분석
연구를 위해 수도권 내 5개 촉진지구의 사업개요와 기반시설 설치계획 및 비용분담계획을 검토했다. 검토지구는 서울은 한남·시흥, 경기는 부천시 소사·김포시 김포, 인천은 주안2·4동이다.
전체 면적 중 기반시설부지는 24.9%~44.4%로 지구에 따라 차이가 있는 것으로 나타났다. 경기도 김포지구가 44.4%로 가장 많은 기반시설 확보를 계획하고 있고, 서울 시흥지구가 24.9%로 가장 낮은 기반시설 확보를 계획하고 있다. 기반시설부지 중 도로가 8.6~18.6%로 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 도로는 공사비가 가장 높기 때문에 비효율적인 구획 내 접근 도로의 정비와 지구내 적정 도로율을 유지할 필요가 있다.
국고보조금 대상 기반시설 비중은 12.2%~31.7%로 지구에 따라 차이를 보이고 있다. 경기도 재정비촉진지구 내 국고보조금 대상 기반시설이 가장 많으며, 정부가 지원하는 지원등급은 주로 ‘마~라’ 등급으로 사업비의 10%~20% 정도를 지원받을 수 있다. 기반시설 설치보조금은 최고 50%까지 받을 수 있으나, 국고보조금 산정시 광역 및 기초자치단체 각각의 재정자립도와 재정자주도를 이용해 지원비율을 산정하고 있기 때문에 지방에 비해 재정여건이 나은 수도권 내 지구들은 기반시설 설치비중이 높아 사업시행자의 부담이 크더라도 총 사업비의 지원이 어려운 상태다.
기반시설 중 학교는 이전·확장·신설·부지정형화 등의 방식으로 정비가 되며, 기존 시가지에서는 교육청과 부지선정에서부터 많은 협의절차를 거쳐야 하기 때문에 많은 어려움이 벌어질 수 있는 상황이다. 〈표4〉의 사례분석 지구에서 학교를 신설하는 김포나 주안2·4동 일원지구는 교육청과 협의가 사후 진행되지 않을 경우, 재정비촉진계획의 기본 틀을 바꿔야 하는 경우가 발생할 수도 있다.
계획기반시설의 총 확보율은 지구 전체 면적의 30% 이상, 구역별 순부담률은 10% 이상 확보하는 것을 원칙으로 하며, 기반시설 부지의 총면적은 유지하거나 늘어나는 것을 원칙으로 하는 계획 가이드라인에 따라 시흥지구를 제외한 4개 지구의 계획기반시설은 30%를 초과하고 있다.
순부담률은 모든 지구가 10% 이상을 유지하면서 한계순부담률(14%)을 초과하지 않으나, 김포지구는 15.4%로 한계순부담률을 넘어 사후 사업성이 낮아지고 주민부담이 가중될 수 있으며, 구역별로 부담하는 순부담률의 격차가 크게 나타나고 있다. 〈표4〉 사례분석 지구의 기반시설 순부담률 계획 참조.
5. 기반시설 설치 및 비용분담 계획상 문제점
기반시설 설치 및 비용분담 계획상의 문제점은 과도한 계획기반시설 확보로 인한 사업비 증가 우려된다는 점이다.
서울시와 경기도 36개 재정비촉진지구의 계획기반시설 확보율을 살펴보면, 서울시 5개 지구를 제외하고 모두 사업 후에 계획기반시설 확보율이 30%를 초과하고 있다. 〈표5〉 재정비촉진지구 계획기반시설 설치율 참조.
재정비촉진사업은 기반시설이 열악한 지역을 대상으로 하는 사업임에도 불구하고 기반시설 면적이 사업 전에 30%를 초과하는 지역이 서울시에 2개(서대문 북아현, 노원 상계), 경기도에 10개(고양 원당·일산, 부천 소사, 남양주 지금도농, 의정부 금의·가능)로 전체 조사지구의 33%에 해당됐다. 특히 계획기반시설 부지면적이 사업 후에 유지되거나 늘어나도록 정하고 있기 때문에, 조사?분석한 지구 중에는 사업 후에 계획기반시설 면적이 기성시가지임에도 불구하고 최고 50.9% 수준까지 증가하는 지구(남양주 지금도농)가 나타나고 있다.
문제는 기반시설 증가가 사업비 증가로 이어지고, 사업비 증가는 공공지원이 많지 않은 상황에서 결국 주민부담으로 전가될 수밖에 없다는 점이다. 또한 기반시설 증가는 주거환경의 개선 폭이 커지면서 주택가격을 상승시키는 효과도 발생시킨다. 주택가격 상승은 자산가치 상승이라는 측면에서 긍정적일 수 있으나, 원주민 입장에서는 부담능력을 벗어나는 주택이기 때문에 부담 가능한 주택을 찾아 타 지역으로의 이주가 불가피해지게 된다.
한계 순부담률의 형평성 문제도 발생한다. 한계 순부담률 초과구역이 발생하고, 구역 간에도 불평등 상황도 발생하고 있다. 순부담률이 14%를 초과하게 되면 기반시설부지의 기부채납에 대한 용적률 인센티브를 상한용적률 등에 의해 보상받지 못하기 때문에 그에 상응하는 부분은 조합의 추가 부담이 증가할 수밖에 없는 상황이다.
순부담률은 지구에 따라 적게는 7.2%에서 많게는 23.8%까지 부담한다. 이러한 격차는 지구 간 뿐만 아니라 동일 지구 내에서도 발생하고 있으며, 동일 지구 내 구역 간 격차는 적게는 1.8%p, 많게는 30.0%p까지 발생하고 있다.
기반시설 설치비용 부담 주체가 모호한 문제도 존재하고 있다. 기반시설 설치 분담계획을 수립해야 하는 종류와 부담 주체가 명확하지 않아, 지구에 따라서 민간과 공공의 부담내용이 다르며, 공공이 구체적으로 누구인지 모호하다. 또한 재정비촉진계획 과정에서 수립된 기반시설 설치 분담계획이 결정사항이 아니라 추후 재수립 가능성을 두고 있기 때문에 촉진계획 결정 고시 이후 변경될 수 있다.
특히 학교부지처럼 타 부처(교육청)의 협의내용에 따라 달라질 수 있음에도 불구하고 협의결과를 반영하지 않은 채 분담계획을 수립하고 있는 실정이다. 따라서 기반시설 설치에 따른 주민 부담사항이 변동되면서 갈등을 유발시켜 사업지연이 발생할 수 있다.
또한, 부족한 국고지원 및 지자체 지원이 미흡하다는 것도 문제다. 기반시설을 타 지역보다 많이 확충할 필요가 있어, 공공지원이 많이 필요한 지구임에도 불구하고, 국고보조금 지원대상 등급을 설정할 때, 재정자주도와 재정자립도라고 하는 지자체의 재정기준을 가지고 결정하기 때문에 필요한 수준의 지원이 어려운 상황이다.
지자체의 재정수준 외에 지구별로 설치해야 하는 기반시설 수준(순부담률)을 고려해 지원등급을 정할 필요가 있다. 또한 국고보조금대상 기반시설을 도로, 주차장, 공원으로 정하고 있기 때문에 이것이 아닌 기반시설 설치 비중이 높은 지구는 국고지원 혜택이 적어질 수밖에 없으며, 상대적으로 많은 기반시설 설치비용을 조합이 부담해야 한다.
서울시를 제외하고 타 지자체는 촉진사업에 특별한 지원체계를 갖추지 못하고 있으며, 기반시설 설치비용 분담계획에 공공부담이라고 명시하기는 했으나, 주로 국고보조금을 기대하고 있는 상황이다. 이는 제도적으로 지자체가 재정비촉진특별회계를 설치할 수 있는 근거를 두고 있기는 하지만, 의무조항이 아니기 때문에 지자체가 적극적으로 재정비기금을 적립하지 않아 조달할 수 있는 재원이 절대적으로 부족하기 때문이며, 관행적으로 조합 부담으로 사업을 진행해왔기 때문이다.
6. 결론
이상에서 논한 내용에 대한 결론 및 정책적 시사점을 정리했다.
첫째, 지구 특성을 고려한 계획기반시설 설치율을 조정해 기반시설 설치로 인한 사업비 증가 및 아파트 가격 상승 현상이 발생하지 않도록 해야 한다. 특히, 지구지정 당시 기반시설이 30%를 초과하는 지역이 촉진지구로 지정할 만한 특성이 있는가에 대한 사전 검토과정을 강화할 필요가 있으며, 지구지정 후에도 기존 기반시설 대비 계획기반시설 증가분이 과도하지 않도록 해야 한다. 사업 전·후의 기반시설 변화량이 -0.1%p~20.5%p로 나타나는데, 일정 수준(예:10%p)을 넘지 않도록 유도해 과도한 기반시설 확보로 인한 사업지연을 지양해야 한다.
둘째, 한계 순부담률(14%)이 넘지 않도록 재정비촉진계획 단계에서 조정하도록 해야 하며, 불가피하게 한계 순부담률을 초과할 경우, 그에 상응하는 별도의 공공지원 방안을 마련해 주민부담이 가중되는 상황이 발생하지 않도록 해야 한다.
셋째, 선언적으로 정하고 있는 기반시설 설치의 부담 주체 및 범위·방식 등을 재검토하고 구체화해 사업집행단계의 갈등을 최소화할 필요가 있다. 기반시설 부담 자체가 수익자부담 원칙에 의존하고 있으나, 기반시설 설치에 따른 수익자가 과연 누구인가에 대한 구체적인 논의가 없이 사업시행자 중심의 기반시설 설치비용 부담방식으로는 사업지연 문제를 해결할 수 없다.
따라서 공공이 차지하는 개발이익이 있기 때문에 수익자에 대한 논의가 필요하며, 그에 따른 부담원칙을 수립할 필요가 있고, 공공으로 명시하고 있는 부분을 정부와 경기도 등 각 지자체·해당 구 등으로 구체화해 비용부담계획을 구체적으로 수립할 필요가 있다.
또한 지구에 대한 ‘사전사업성 평가제(주1)’와 ‘공공성 평가제(주2)’를 도입해 기반시설 설치수준, 비용 부담주체 및 범위, 방식 등을 구체화 해야 한다.
넷째, 지구특성을 반영한 국비지원 확대 및 재생지원프로그램을 개발하고, 매칭펀드 활용을 통한 지자체의 지원을 유도할 필요가 있다. 국고 지원 지원등급을 결정할 때, 지자체의 재정수준 외에 지구의 특성을 반영할 수 있는 지표를 개발하여 불가피하게 기반시설을 많이 확충할 수밖에 없는 지구에 대한 지원규모를 확대해 주민부담이 증가되지 않도록 해야 한다. 이와 관련해 서울시를 제외한 지자체는 재정여력의 한계를 이유로 특별한 지원을 하고 있지 않은데, 지자체별로 정비기금을 적립하도록 제도를 강화할 필요가 있다. 그러나 이는 단기적으로 실행이 어렵기 때문에 현재 운용하고 있는 국고보조금제도 외에 국민주택기금의 도시재정비기금과 주거환경개선자금 프로그램을 통합하여 ‘도시재생기금 프로그램’을 개발하여 지원하도록 해야 한다. 국고보조금제도는 업무구분의 모호성 등의 이유로 인해 발생되는 비합리적 운영, 특히 중앙정부와 지자체 간에 기능 및 역할분담체계가 명확히 정립되지 않아 국고보조사업의 대상선정이나 기준보조율의 결정과정에서 자의성이 작용할 여지가 크다. 때문에 장기적으로는 지방비의 대응을 요구하는 매칭펀드제도의 활용을 검토할 필요가 있다.
주1) 사전사업성 평가제 : 사업을 시작하기 전에 사업적 가치가 있는가를 판단하기 위해 사업의 필요성, 사업계획의 합리성, 사업목표의 타당성, 사업일정의 적절성, 사업추진을 위한 재원확보계획의 적정성, 기대효과의 분석 및 위험대책 수립 등에 관해 객관적인 기준으로 평가 또는 분석하는 작업. (예) 공공부문 예비타당성 조사, 사전환경성검토 등
주2) 공공성 평가제 : 기반시설의 범위를 확정하고 확정된 기반시설별로 공공성을 평가하여 각 요인별 평가점수에 의해 용적률 인센티브의 등급을 조절하는 제도로, 주요 내용은 승인권자의 기부채납 요구 기준과 범위, 그리고 공공성을 벗어난 기부채납 요구 시의 처리방법 등이 포함되어 있는 제도.
※본 내용은 김덕례 주택산업연구원 연구위원의 연구논문인 ‘도시재정비촉진사업의 기반시설에 관한 연구’를 요약·정리한 것입니다. 〈편집자주〉
