이상훈
변호사 / 법률사무소 정비
▲도정법 지16조의2에 의한 조합설립인가 취소
도시정비법이 2012.2.1.자로 개정되면서 신설된 조문 중 하나가 일정한 수의 조합원 또는 토지등소유자의 동의를 받아 조합의 해산을 신청하는 경우 행정청이 조합설립인가를 취소하도록 규정한 도시정비법 제16조의2의 규정이다.
그런데 도시정비법 제16조의2는 부칙 제2조에 의해 법 시행일부터 2년간 효력을 가지는 한시법인데, 조합설립인가를 취소한다는 중대한 행정처분을 규정하면서도 그 절차적, 실체적 요건에 관한 규정이 미비하여 많은 법적분쟁을 야기하고 있다.
조합설립인가 취소 후 해산 및 청산 등 후행절차에 대하여는 특별한 규정을 두고 있지 않아 조합설립인가가 취소된 후 매몰비용 등에 대하여 수많은 후속적 분쟁을 야기하고 있는 상황이다.
이하에서는 위 도시정비법 규정의 법적쟁점 중 조합설립인가를 취소당하는 조합의 절차적 권리 보장에 대한 쟁점 및 그 문제점을 살펴본다.
▲조합설립인가 취소에서의 조합의 절차적 권리
조합설립인가 취소는 조합의 존재기반을 좌우하는 중대한 침해적 행정처분임은 분명하고, 그래서 위 법개정 이전 도시정비법 제78조에서는 관할 행정청이 조합설립인가를 취소하는 처분을 하는 경우에는 청문절차를 실시하도록 하여 조합에게 그 취소 처분에 대응할 수 있는 절차적 권리를 보장하도록 규정하고 있었다.
그럼에도 위 신설된 도시정비법 규정에서는 조합설립인가 취소라는 중대한 침해적 행정처분을 규정하면서도 관련 당사자인 조합이 소명할 수 있는 절차적 권리에 대하여 아무런 규정을 마련하지 않았고, 그 입법과정상 오류로 청문절차를 규정한 도시정비법 제78조에서도 제16조의 2에 따른 조합설립인가 취소를 빠뜨렸다.
결국 위 도시정비법의 규정상으로는 조합이 조합설립인가를 취소하는 중대한 침해적 행정처분을 당하면서도 소명기회 등 절차적 권리가 전혀 보장되지 못하고 있는 것처럼 규정되어 있는 것이다.
▲조합설립인가 취소에서 행정절차법이 규정한 청문 등 절차가 필요한가
이에 대하여 하급심판례 및 행정청의 실무의 주류는 위와 같은 도시정비법의 규정상 도시정비법 제16조의2에 의한 조합설립인가 취소는 그 청문 등 절차가 필요한 절차적 요건이 아니라는 것이 주류인 것으로 보인다.
그러나 행정절차법 제21조 제1항과 제4항, 제22조에 의하면, 사전통지 및 의견제출 기회를 보장하고 있고, 이러한 절차는 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우를 제외하고는 이러한 권리를 보장하고 있다.
따라서 조합설립인가 취소에서 그 청문절차를 거쳐야 하는지는 별론으로 하더라도 최소한 행정절차법이 규정한 사전통지 및 의견제출 기회는 보장해야 하는 것이 타당할 것이다.
비록 조합설립인가 취소에 관한 판결은 아니지만 “행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다”고 판시한 대법원판결(대법원 2013.1.16.선고 2011두30687 판결 등)의 취지는 조합설립인가 취소에서도 적용되는 것이 타당할 것으로 보인다.
