정비사업이 활성화 되기 위해 공공의 개발이익 환수 시스템을 대폭 뜯어 고쳐야 한다는 지적이 높다.
조합원들은 부담금 폭탄으로 사업중단 노이로제 직전인데, 공공의 개발이익 환수 장치는 여전히 작동하는 불합리한 상황이 계속 이어지고 있기 때문이다.
정비사업 전문가들은 정부와 정치권이 각종 개발이익 환수 장치를 그대로 둔 채, “사업성이 없으면 사업 그만두라”며 출구정책에 올인하고 있다는 것은 문제의 본질에서 벗어난 것이라고 비판하고 있다.
전문가들이 바라보는 정비사업 활성화의 가장 큰 걸림돌은 공공이다. 갖가지 명분으로 정비사업 조합으로부터 이익을 가져가기 때문이다.
기반시설 기부채납이 대표적으로 명분은 수혜자 부담 원칙이다.
개발사업으로 혜택을 보기 때문에 정비사업 주민들이 부담하는 것은 정당하다는 논리다.
이에 대해 전문가들은 “공공이 조합을 착취한다”는 표현까지 내놓는다. 정비사업이 활성화되기 위해서는 최우선적으로 선결해야 할 과제가 공공의 역할 개선이다.
▲공공의 조합 착취 중단해야
전문가들은 공공의 조합 착취를 중단해야 한다고 강조하고 있다. 호황기 때 작동했던 개발이익 환수 시스템을 불황기인 현재까지도 계속 유지하는 것은 ‘착취’에 해당한다는 것이다.
이승주 서경대 교수는 2011년 내놓은 ‘주택재개발사업에서의 주체별 개발이익의 추정’ 논문에서 정비사업과 관련된 이해당사자 중 가장 많은 이익을 가져가는 주체가 공공이라고 분석했다.
정비사업에 참여하는 이해당사자는 △분양조합원 △청산조합원 △세입자 △일반분양자 △시공사 △공공으로 나눴는데, 사업시행 후 이 중 공공이 가장 남는 장사를 한다는 것이다.
특히 사업구역 1㎡당 개발이익 분석에서는 △분양조합원 104만원 △청산 및 세입자 9만원 △시공사 24만원 △기타 46만원으로 나타났지만, 공공은 무려 160만원이 넘는 이익을 가져가는 것으로 나타났다.
공공은 임대주택, 기반시설 기부채납, 국공유지의 매각 차액 그리고 각종 부담금을 통해 개발이익을 가져가고 있다고 분석했다.
임대주택의 경우 높은 분양가로 일반분양할 수 있는 것을 낮은 가격으로 공공이 가져감으로써 상당한 차익을 누리고 있다는 것이다.
이 교수는 논문에서 공공의 개발이익 대비 소극적 역할 부분을 꼬집고 있다. 이 교수는 논문에서 공공이 가장 큰 이익을 가져가는 부분에 대해 “사업시행에 들어가는 노력과 희생 부문을 고려할 때 공정하지 않다”고 평가했다.
사실상 사업시행에는 큰 역할을 하지 않으면서 과도한 이익을 누리고 있다는 지적이다.
이 논문은 종전의 정비사업으로 인한 개발이익의 대부분이 무작정 조합과 조합원이 차지한다고 했던 기존의 인식을 뒤집는 결과를 내놨다.
이 교수는 “지금까지 대부분의 개발이익을 조합원이 차지하는 것으로 알려졌고, 이에 따라 세입자 문제 등에 대한 대책도 조합에서 마련하는 것이 타당하다는 논리가 자리잡았다”며 “그러나 연구 결과, 세입자 문제는 (가장 큰 이익을 가져가는) 공공이 보다 적극적으로 대응해야 한다는 사실을 알 수 있다”고 밝혔다.
아울러 이 교수는 “주택재개발사업에서 개발이익을 공공이 대부분 차지하고 있다는 사실에서 정비사업에서 공공의 역할을 재정립하고 개발이익의 배분을 조정한다면 사업 참여 주체간 마찰을 줄일 수 있어 사업의 효용성 증대 및 사회적 비용 절감도 마련될 수 있을 것”이라고 덧붙였다.
▲주민 부담금 절반이 공적 부담금
주민들이 정비사업을 통해 내야 하는 부담금의 절반이 공적 부담금이라는 연구 결과도 발표됐다.
주민들의 부담금 문제 해결은 공공이 해결의 열쇠를 쥐고 있다는 의미다.
주거환경연구원은 2011년 내놓은 ‘뉴타운사업 정상화를 위한 정책 제언’ 연구 결과에서 무려 주민부담금의 절반 가량인 45%가 공공이 가져가는 공적 부담금으로 구성돼 있다고 밝혀 놀라움을 안겨줬다.
서민들이 주로 조합원들로 참여하고 있는 재개발사업에서 주민이 내는 부담금의 절반 가량을 공공이 가져간다는 얘기다.
공공이 가져가는 공적 부담금은 △기반시설 설치비용 △임대주택 △세입자 주거이전비로 한정해 분석한 결과다.
45%의 공적부담금 중 임대주택의 비중이 23%로 가장 컸으며, 기반시설 설치비용 부담이 17%, 주거이전비 부담 비율이 5%를 차지했다.
연구 대상지인 경기도 A뉴타운 구역 내 B구역을 시뮬레이션한 결과, 공적 부담금이 포함된 조합원은 1억3천800만원으로, 이중 약 6천300만원이 공적 부담금인 것으로 나타났다.
여기서 임대주택 건설에 따른 부담액은 3천200만원, 기반시설 설치비용 부담에 따라서는 2천300만원, 주거이전비 지급에 따른 부담은 700만원으로 각각 계산됐다.
주거환경연구원은 결론적으로 △도시형생활주택 등이 포함된 혼합단지 △임대주택 10% 비율 하향 △기반시설설치비의 공공의 30% 지원 방안을 도입할 경우, 부담금이 기존 1억3천800만원 수준에서 4천만원으로 대폭 절감되는 것으로 나타났다고 밝혔다.
주거환경연구원은 여기에 정부의 정책지원이 추가될 경우 절감액은 더 커질 것이라고 내다봤다. DTI 30%를 적용할 경우 주택 구입 부담이 적어져 B구역 전체 주민의 90%가 추가부담금을 지불할 수 있을 것이란 설명이다.
정부와 정치권이 정비사업 활성화에 적극적으로 나선다면 조합원 부담금 감축이 가능하다는 것을 시사하는 연구 결과다.
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출구정책으로 현장갈등 심화 시행전 공적부담부터 줄여야
■전문가 시각
출구정책의 확대 시행 전에 정비사업 조합이 부담하는 공적 부담부터 대폭 낮춰야 한다는 주장이 제기되고 있다.
구역해제가 능사가 아니라 임대주택 등 공적부담부터 낮춰 계속해서 정비사업이 진행될 수 있는 발판을 만들어야 한다는 것이다.
이 같은 요구가 나오는 이유는, 정비사업 현장들이 출구정책으로 고통과 갈등을 겪고 있음에도 불구하고 공공이 조합에게 떠넘기는 부담들은 여전하기 때문이다.
특히 요즘 같은 불황기에는 정비사업 관련 공적부담을 조합이 아닌 공공에서 직접 부담해야 한다는 요구가 나오고 있다.
불황기일수록 공공 부담에 따른 피해가 정비사업 조합 내부의 갈등과 반목으로 직접 이어지기 때문이다.
서울 양천구의 A조합은 국공유지 부분이 무상양도 될 것으로 보고 사업비 항목에 포함시키지 않은 채 주민들에게 부담금을 안내했다가 큰 난관에 부딪쳤다.
실제 국공유지 협의 절차에 돌입하자 서울시 등 국공유지 관리청이 돈 주고 매입해야 한다고 주장했기 때문이다.
이 문제로 촉발된 A조합의 내부 갈등은 현재도 진행 중으로 사업은 개점휴업 상태다.
국공유지 매입 비용으로 A조합의 개인당 주민 부담금이 당초 대비 4천만원 가량 급증한 것이 조합 갈등의 원인이었다.
이미 사업시행인가까지 받은 A조합은 이도저도 못하는 상황에 처했다. 정부로부터의 매몰비용 지원은 꿈도 꾸지 못하고 있다.
그러나 공공은 국공유지 매각을 요구하고 있는 가운데 아무런 조치도 취하지 않고 있다.
A조합은 공공이 갈등과 마찰의 원인을 제공하고 있음에도 어떠한 제재도 받지 않고 있는 상황을 보여주는 단적인 사례다.
정비사업에 대한 정부와 정치권의 무지도 현재의 혼란 상황을 초래하고 있는 원인이다.
2012년 도입한 출구정책도 정책의 장단점을 파악하고 시작했어야 했다는 지적이 적지 않다.
정부와 정치권이 용산사태의 후속조치와 세계 금융위기 봉합으로 이어진 정국 돌파용으로 졸속 처리해서 만들어진 것이 결국 현재의 출구정책이라는 지적이다.
당시에도 주거환경연구원 등 정비사업 전문가들은 임대주택, 기반시설설치비용 감축 등 공적 부담을 낮춰야 한다고 주장했지만 받아들여지지 않았다.
문제는 이 같은 아마추어 정비사업 정책들이 계속 쏟아지고 있다는 점이다. 출구정책에 따른 조합 혼란이 수습되지도 않았는데, 도시재생 정책이 추진되고 있다.
정부와 서울시 등은 정비사업의 대안사업으로 내놓은 주거환경관리사업과 가로주택정비사업 등의 확대를 추진 중이다.
특히, 서울시는 지난달 보도자료를 통해 마을공동체 활성화 등에 4년간 1조원을 투입하겠다고 밝혔다.
전문가들은 혼란만 가중시킬 것이라는 우려가 나오고 있다.
한 정비사업 전문가는 “짜임새 없는 출구정책 제도의 효과는 지난 2년간 시행된 출구정책에서 확인됐다”며 “정비사업 현장에 대한 이해없이 내놓는 도시재생 정책의 결과는 2년 전의 출구정책 시행과 동일한 결과를 내놓을 것”이라고 전망했다
