도정법 제69조 관련 법제처 법령해석은 잘못

2011-06-30 14:09 입력

도정법상 정비업체 고유업무범위 관련 조항의 개정 방향

김조영
본지 편집인

검토 배경
(1) 2011년 5월 12일 법제처에서 “주민총회 및 조합의 총회운영과 관련하여 추진위원회 또는 조합으로부터 위탁을 받아 총회에 참석을 하지 않은 토지등소유자 또는 조합원으로부터 총회의결을 위한 서면을 받는 업무나 투·개표관리 업무를 하는 자의 경우 해당 업무는 〈도시 및 주거환경정비법〉(이하 도정법이라고 함) 제69조제1항제1호의 ‘조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행’에 해당하므로 정비사업전문관리업의 등록을 하여야 한다”라는 법령해석을 하였고, 국토해양부는 위 법령해석 내용을 2011년 5월 16일 각 지방자치단체 및 유관기관에 통보하였다.

(2) 즉, 추진위원회나 조합에서 통상적으로 행하고 있는 소위 ‘O/S업체를 통한 서면결의서 징구’, 총회개최 및 진행절차의 공정성확보를 위하여 ‘전문기관을 통한 투·개표관리 등 총회주관업무 대행’등의 업무를 하려면 그 업체는 도정법 제69조 소정의 정비사업전문관리업의 등록을 하여야 하며, 그렇지 아니하면 도정법 제85조(벌칙) 제9호에 해당되어 그 업무를 위탁받은 자는 형사처벌 받을 가능성이 발생한 것이다.

(3) 이러한 법제처의 법령해석은 지금까지 추진위원회나 조합에서 O/S업체를 통하여 거의 관례적으로 행하여 오던 서면결의서 징구나, 특히 분쟁사업장의 경우 총회개최의 공정성을 위하여 전문기관을 통하여 온 총회주관업무 대행 관행과 크게 달라서 정비사업 전반에 걸쳐 대혼란을 야기하고 있다. 그리고 그동안 정비사업전문관리업자에게 위와 같은 업무를 맡기지 않고 제3의 기관에 위의 업무를 맡겨온 추진위원회나 조합의 경우에 상당히 당황하고 혼란스러워하고 있다.

왜냐하면 O/S업체나 총회주관업무 대행기관은 거의 대부분이 도정법 제69조에 기한 정비사업전문관리업 등록을 하지 않고 있기 때문이다.

(4) 그리고 O/S업체나 총회주관업무 대행기관은 통상적인 정비사업전문관리업자보다는 더 그 해당업무에 전문성과 공정성을 띠고 있어, 아직 정비사업전문관리업자를 선정하지 않은 추진위원회나 조합은 물론 이미 정비사업전문관리업자를 선정한 추진위원회나 조합에서도 해당 업무를 이미 선정된 정비사업전문관리업자에게 맡기기 보다는 전문기관인 O/S업체나 제3의 기관에게 맡겨왔다. 그리고 위 업체나 기관들은 주로 그러한 업무만을 위주로 하여 왔고 정비사업전문관리업자로서의 전반적인 업무는 하지 않았기 때문에 도정법 제69조 소정의 정비사업전문관리업자로서 등록을 하지 않았던 것이다.

(5) 따라서 ①‘도정법 제69조제1항 소정의 업무뿐만 아니라 지금까지 관행상 O/S업체나 제3의 전문기관에게 맡겨왔던 서면결의서 징구업무, 주민총회나 조합 총회에서의 투·개표 등 관리업무도 전부 정비사업전문관리업자만 할 수 있고 그 이외의 업체는 할 수가 없다’라는 법제처의 법령해석이 과연 올바르게 해석된 것인가? ②정비사업전문관리업자의 업무영역을 정한 도정법 제69조의 문제점은 어떠한가 ③향후 도정법 제69조의 개정방향은 어떻게 되어야 할 것인가 등에 관하여 ‘한국주택정비사업조합협회’(이하 ‘한주협’이라고 함) 정책자문위원회는 2011년 6월 13일에 회의를 개최하고 위 문제 등을 심도있게 토론하였다.

한주협 정책자문위원회는 ①‘법제처 법령해석이 정당한가’에 대하여는 별도로 이미 한주협 정책자문위원회의 입장을 밝힌 바가 있으며 ②정비사업전문관리업자의 업무영역을 정한 도정법 제69조의 문제점은 어떠한가 ③향후 도정법 제69조의 개정방향은 어떻게 되어야 할 것인가에 대하여는 아래 내용과 같이 정리하여 공표한다. 많은 분들이‘한주협’의 향후 법 개정 작업에 동참하여 주실 것을 부탁드린다.

도정법 제69조 등의 내용
먼저 현행 도정법 제69조 및 제85조에는 정비사업전문관리업과 관련하여 아래와 같이 규정되어 있다.

제85조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 〈개정 2005.12.7, 2009.2.6.〉
9. 제69조제1항에 따른 등록을 하지 아니하고 이 법에 따른 정비사업을 위탁받은 자

도정법 제69조의 문제점
가. 전문가와 연구단체가 고유업무의 수탁 및 자문을 할 경우에도 정비업체등록을 하여야 하는가?

(1) 법 제69조의 내용을 보면 위의 제1호 내지 제7호의 업무에 대하여 “위탁받거나 이와 관련한 자문을 하고자 하는 자”는 반드시 정비사업전문관리업 등록을 해야만 하도록 규정되어 있다.

(2) 업무를 위탁할 경우는 그렇다고 하더라도 ‘자문’을 하는 경우에도 정비사업전문관리업 등록을 하여야 하는가? 정비사업에 관여하고 있는 각계 전문가 및 연구단체, 조합협회 등의 업무영역을 살펴보면 다음과 같다.
①먼저 변호사의 업무에 관해서는 제3조(변호사의 직무)에 “변호사는 당사자와 그 밖의 관계인의 위임이나 국가·지방자치단체와 그 밖의 공공기관(이하 "공공기관"이라 한다)의 위촉 등에 의하여 소송에 관한 행위 및 행정처분의 청구에 관한 대리행위와 일반 법률 사무를 하는 것을 그 직무로 한다”라고 규정되어 있다. 정비사업의 경우에는 소송행위 뿐만 아니라 각종 행정처분(지구단위계획신청, 조합설립인가신청, 사업계획인가신청, 관리처분계획인가신청 등)의 대리행위까지도 할 수 있으며 정비사업 전반에 걸친 법률자문을 할 수 있도록 되어 있다.
②세무사는 “‘조세에 관한 신고·신청·청구 등의 대리, 조세에 관한 신고를 위한 장부 작성의 대행, 조세에 관한 상담 또는 자문, 조세관서의 조사 또는 처분 등과 관련된 납세자의 의견진술의 대리 등”을 할 수 있다(세무사법 제2조). 정비사업의 경우에는 흔히 하는 기장의 대행뿐만 아니라 사업계획·관리처분계획 등을 수립시 조세관련 검토를 할 수 있고, 청산시의 조세관련 검토 등도 세무사가 전부 할 수 있는 것이다.
③법무사는 “등기 기타 등록신청에 필요한 서류의 작성, 등기·공탁사건의 신청대리, 법원과 검찰청의 업무에 관련된 서류의 작성 및 제출 등”을 할 수 있다(법무사법 제2조). 정비사업의 경우에는 등기관련 업무뿐만 아니라 등기와 관련된 사업계획검토, 관리처분계획검토(소유권귀속 등), 분할등기 절차를 밟기 위한 조합업무의 자문 및 서류제출 등이 전부 가능한 것이다.
④건축사는 “건축물의 설계와 공사감리에 관한 업무, 건축물의 조사 또는 감정에 관한 사항, 건축물의 현황조사·검사 및 확인에 관한 사항” 등의 업무를 할 수 있다(건축사법 제19조). 정비사업의 경우에는 조합설립동의 단계에서 재건축결의 내용 중 신축건물의 설계 개요, 비용의 분담액 등을 정하기 위하여 당연히 개입할 수 있으며, 몇 세대를 신축할 수 있느냐에 따라 달라지는 사업성검토, 정비사업시행계획서 작성, 사업시행인가시의 인가권자와의 설계상 의견조율에 따른 검토, 설계도서의 검토 및 공사비변동 내역의 검토 등을 당연히 할 수 있는 것이다.
⑤감정평가사는 “표준지의 적정가격의 조사·평가, 토지의 감정평가, 감정평가와 관련된 상담 및 자문”을 비롯하여 “토지 등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보의 제공” 업무를 수행할 수 있다(부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제29조). 정비사업의 경우에는 일반적인 감정평가업무 뿐만 아니라 사업지의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보의 제공까지 할 수 있어 재건축·재개발에 따른 여러 가지 사업성검토, 설계도서의 변경에 따른 향후 신축건물의 감정평가액 변동, 사업수지분석 등의 업무를 수행할 수 있는 것이다.
⑥사단법인 주거환경연구원 등 각종 연구단체는 해당 정관 등이나 사업방침이 정하는 바에 따라 연구활동 및 용역활동을 할 수 있다. 주거환경연구원의 경우 건설교통부(현 국토해양부)에서 인가받은 정관에 의하면 “주거환경정비사업관련 제도 및 정책연구, 주거환경정비사업관련 각종 실용연구, 주택관련 국내외 대학, 연구기관, 산업체와의 수탁·위탁연구 및 공동연구, 토론회·세미나 개최, 연구보고서 작성” 등을 할 수 있도록 되어 있다(동 연구원 정관 제4조). 따라서 조합이나 산업체로부터 위탁받은 연구를 할 수 있고, 토론회나 세미나를 개최할 수 있는 것이다. 또 제도 및 정책연구를 위한 자문 등을 할 수 있는 것이다.
⑦한국주택정비사업조합협회는 “주택정비사업 관련 법률 및 정책·제도의 개선, 세미나 및 토론회 개최, 조합관계자 교육, 조합분쟁 중재 및 조정, 관련 상담실 운영” 등의 사업을 할 수 있다(위 협회 정관 제5조). 따라서 조합의 분쟁중재 및 조정을 할 수 있는 것은 물론 관련 상담실도 운영하는 것이 가능하다.

(3) 위에서 살펴본 바와 같이 각 전문가 및 연구단체, 협회 등은 자신의 고유의 업무내용 중에 정비사업과 관련하여서도 추진위원회나 조합 등으로부터 업무의 수탁 또는 자문 등을 할 수 있음에도 불구하고 도정법에서 정비사업과 관련하여 위 자들의 업무수탁 및 자문을 제한하고 있는 것은 법의 공정성 및 형평성에 비추어 볼 때 전혀 타당하지 않는 조문인 것이다.

나. 정비업체가 업무의 ‘대행’을 하는 것은 타당하지 않다.
도정법 제69조에서 사용하고 있는 ‘대행’의 개념은 자문 및 대리의 개념과는 다르다.
업무의 ‘대행’이라고 함은 업무의 대행을 요청하는 자가 수행할 업무의 권한을 ‘대행’ 받는 자에게 위임하고, ‘대행’ 받는 자는 자신의 이름으로 ‘대행을 요청한 자’의 업무를 수행하고 그 업무 대행의 법률효과는 업무대행계약의 내용에 따라 ‘대행을 요청한 자’에게 귀속되는 법률적 개념이다.

예를 들면 분양대행이라고 함은 분양대행자로 선정된 분양대행회사가 자기 회사의 이름으로 분양업무를 하고 그 법률효과는 분양자와 분양받은 자 사이에 발생하게 되는 제도이다.

따라서 조합설립인가신청의 대행, 사업시행인가신청의 대행이라고 함은 대행업무를 위탁받은 정비사업전문관리업자가 대행업자의 이름으로 어느 조합의 설립인가신청, 사업시행인가신청을 할 수 있고 그 효과는 조합에 귀속되는 제도인 것이다.

그러므로 조합이 조합설립인가 신청이나 사업시행인가 신청을 하면서 조합이 각계의 전문가 또는 단체나 제3의 회사에 일부 용역 또는 자문을 의뢰하고 그 결과를 참조하여 조합의 이름으로 신청을 하는 것은 도정법 제69조가 규정하고 있는 ‘대행’의 업무에 속하지 않는다. 따라서 ‘대행’이 아니고 전부 ‘지원’의 명칭으로 변경하여야 한다.

다. 정비업체 선정을 의무화 하지 않은 취지에 배치된다.
만약에 추진위원회나 사업시행자가 ‘위탁 또는 자문’을 할 경우 정비사업전문관리업자에게만 하여야 한다고 해석한다면, 추진위원회나 조합은 “정비사업전문관리업자를 무조건 의무적으로 선정하든지, 아니면 정비사업전문관리업자를 선정하지 않을 경우 그 어느 누구에게도 자문을 받지 말고 사업이 망하던지 말든지 혼자서 사업을 해 나가야 한다”라는 의미가 된다. 때문에 이는 현행법상 정비사업전문관리업자 선정을 의무화하지 않기로 한 취지와 크게 어긋나는 해석이 될 것이다.

라. 법제처 법령해석처럼 총회의결을 위한 서면을 받는 업무나 투·개표관리 업무를 반드시 정비사업전문관리업자만 할 수 있다고 한다면 다음과 같은 심각한 문제점이 발생하게 된다.

(1) 업무의 공정성과 관련하여 문제가 많다.
①정비사업전문관리업체(이하 ‘정비업체’라고 함)가 자신의 법인등기부상 ‘목적사항’에 서면결의서 징구업무, 총회 투·개표관리 업무가 없을 경우 위 업무를 추가하여 자신이 전부 위 업무를 다 할 것이다.
②건설회사가 자신이 의도하는 바대로의 사업진행을 하기 위하여 자신의 자금으로 별도의 정비업체를 신설하여 운영할 가능성이 있다.
③정비업체의 의지에 따라 서면결의서의 징구 및 총회진행이 달라지기 때문에 특히 시공사 선정의 경우에 공정한 선정이 되지 않을 가능성이 있다.
④정비업체와 시공사의 관계는 더욱 유착이 될 것이다. 공공관리제도를 도입한 취지가 퇴색된다. 그래서 정비업체가 독점적으로 위 업무를 하도록 하여서는 더더욱 안된다.
⑤지금까지 정비업체의 용역비에 서면결의서 징구비용 등 O/S비용은 제외되어 왔다. 만약에 포함되는 것으로 해석하게 되면 용역비 재청구 등 큰 혼란이 예상된다.
⑥현재도 400여개 이상의 정비업체가 난립되어 있는 와중에 활동하는 업체가 많지 않았는데, O/S회사가 정비업체와 결탁하거나 정비업등록을 할 수 밖에 없다.
⑦모든 협력업체 선정에는 정비업체가 개입하게 될 가능성이 커진다.
⑧정비업체에 맡겼다가는 공정성을 담보할 수 없다. 정비업체와 시공사간의 유착관계 때문에 제3자에게 이것을 맡기는 것이 공정하다고 본다.
⑨추진위나 조합에서 제3자에게 위 업무를 맡길 수가 없어 사업진행이 늦을 수가 있다. 인력을 공급받지 못한 과정에서 사업추진을 하여야 하기 때문에 사업장기화의 원인이 된다.
⑩시공자 선정총회시 공정성을 담보하기 위하여 기 선정된 정비업체 이외에 또 다른 정비업체를 선정하는 경우가 비일비재할 것이다. 갈등이나 분쟁을 야기할 소지가 충분히 있다.
⑪창립총회시부터 시공사가 개입하여 자신의 O/S요원으로 서면결의서 징구하는 경우가 많은데. 정비업체만이 이를 할 수가 있다고 한다면 시공사의 개입을 더욱 촉진시킬 것이다.
⑫정비업체선정이 의무화 될 수가 있다.
⑬정비업체와의 계약을 해지하기 위하여 총회를 개최할 경우 총회가 무산되지 않기 위하여 서면결의서 징구 등의 업무를 할 정비업체를 별도로 선정하여야 한다.
⑭위 제13항과 같이 정비업체와의 계약해지총회의 서면결의서를 징구하기 위하여는 서면결의서 징구를 위한 정비업체선정을 사전에 총회를 개최하여 별도로 선정하여야 한다.
⑮추진위원회나 조합의 집행부는 형사처벌 때문에 정비업체가 하자는 대로 할 수밖에 없다.
16)동의서 징구가 전문성이 있는 업무인가? 동의서 징구하는 업무에 전문성이 필요할 수도 있으나, 대부분 단순업무이고 효율적인 업무인데 정비사업전문관리업 등록을 위한 조직과 자본을 갖추어야 하는지 의문이다.
17)결국 조합의 경우에는 정비업체선정을 의무화할 수밖에 없게돼 결과적으로 사업비용이 증가된다.

(2) 정비업체를 위해서도 법제처의 법령해석이 바람직하지 않다.
①정비업체의 입장에서도 문제가 많다. 공정하게 업무를 진행하는 수많은 정비업체가 의혹의 눈초리를 받을 수가 있어 정비업체를 위해서라도 문제가 많다.
②만약에 정비업체 업무중에 서면결의서 업무가 포함되기 때문에 이미 체결한 용역비만으로 서면결의서를 거두는 업무를 해 달라고 요구하면, 정비업체는 용역비용에 엄청난 부담을 느낄 것이다.
③기 선정된 정비업체도 자신의 지위유지에 부담을 느끼게 된다. 시공사가 자기와 같은 입장에 있지 않으면 정비업체는 시공사 선정 뒤에 언제든지 계약해지될 수도 있다.
④정비업체의 이미지가 오히려 실추가 되고, O/S업체로 전락할 가능성이 있다.
⑤이미 정비업체를 선정한 추진위나 조합에서 서면결의서 징구를 위하여 정비업체를 선정하는 경우에 총회를 사전에 또 해야 하기 때문에 전혀 현실적으로 불가능하다.
⑥서면결의서 징구만을 위한 정비업체 선정은 기 선정된 정비업체와의 계약위반이 될 수가 있다.

마. 정비업체 용역비 지급시기와 관련하여 문제가 많다.

(1) 추진위원회나 조합이 정비업체를 선정한 뒤 용역계약을 체결할 때에 용역비 지급시기를 계약서에 기재하게 되는데, 현재까지의 관례상 용역업무 수행 정도에 비하여 용역비 지급비율이 너무 과도하여 먼저 지급되는 실정이다.

(2) 예를 들면 조합설립인가 신청까지 한 단계에서 지급하여야 할 용역비가 전 사업의 업무범위를 고려해 볼 때에 30%가 적정함에도 불구하고 50% 내지 60%정도가 지급되도록 용역계약을 체결하는 것이다. 이는 사업초기에 정비사업을 잘 모르는 추진위원회나 조합이 정비업체의 권유에 의하여 잘 모르고 위와 같이 지급시기를 정함에 그 원인이 있다.

(3) 그러다가 나중에 정비사업 업무에 관하여 알게 되면 정비업체 용역대금이 너무 많이 앞서서 지급된다는 점을 알게 되고, 특히 정비업체와의 용역계약이 사업중도에 해지될 경우에 용역대금 정산시에 많은 분쟁이 발생하고 있는 실정이다. 따라서 법에 정비업체의 용역대금지급시기를 용역업무수행 비율에 따라 정하는 것이 바람직하다.

도정법 제69조의 개정 방향
(1) 위와 같은 점들을 고려해 볼 때에 도정법 제69조의 내용을 아래와 같이 개정을 하여야 한다. 밑줄 친 부분이 개정할 내용이다.

제69조(정비사업전문관리업의 등록) ① 정비사업의 시행을 위하여 필요한 다음 각호의 사항을 추진위원회 또는 사업시행자로부터 위탁받거나 이와 관련한 자문을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 자본·기술인력 등의 기준을 갖춰 시·도지사에게 등록 또는 변경(대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경을 제외한다)등록하여야 한다. 다만, 주택의 건설·감정평가 등 정비사업관련 업무를 하는 정부투자기관 등으로 대통령령이 정하는 기관의 경우에는 그러하지 아니하다. 〈개정 2005.3.18, 2006.12.28, 2009.2.6, 2010.4.15〉
1. 조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 지원
2. 조합 설립인가의 신청에 관한 업무의 지원
3. 사업성 검토 및 정비사업의 시행계획서의 작성
4. 설계자 및 시공자 선정에 관한 업무의 지원
5. 사업계획수립 및 사업시행인가의 신청에 관한 업무의 지원
6. 관리처분계획의 수립 및 관리처분계획인가신청에 관한 업무의 지원
7. 제77조의4제2항제2호에 따라 시장·군수가 정비사업전문관리업자를 선정한 경우에는 추진위원회 설립에 필요한 다음 각 목의 업무
가. 동의서 징구(徵求)
나. 운영규정 작성 지원
다. 그 밖에 조례로 정하는 사항
8. 조합의 해산·청산업무에 관한 지원
② 위 제1항에도 불구하고 아래의 경우에는 정비사업전문관리업자로 등록하지 않은 자에게 업무의 위탁 및 자문을 받을 수 있다.
1. 추진위원회나 조합에서 정비사업전문관리업자를 선정하지 않은 경우
2. 변호사, 법무사, 공인회계사, 세무사. 감정평가사, 건축사 등 타법이 자격을 인정한 전문가에게 해당전문가의 고유업무에 해당하는 업무를 위탁하거나 자문을 구하는 경우
3. 위 제1항 각호의 업무중 1개만을 위탁하거나 자문할 경우
4. 추진위설립동의서·조합설립동의서·총회서면결의서 및 기타 각종 동의서 징구, 총회주관업무(개최, 사회, 투개표업무 등)
5. 기 수립한 사업계획, 관리처분계획. 설계도면 등의 적정성 여부 검토의뢰
6. 공사비, 공사비인상안에 대한 타당성 검토의뢰
③ 추진위원회나 사업시행자가 지급하는 사업단계별 정비사업전문관리업자에 대한 용역대금지급비율은 다음과 같다.
1. 계약체결시(계약금) : 10 % (누적 10%)
2. 조합설립인가시 : 20 % (누적 30%)
3. 사업시행인가시 : 15 % (누적 45%)
4. 관리처분계획인가시 : 15 % (누적 60%)
5. 착공시 : 10 % (누적 70%)
6. 준공인가시 : 10 % (누적 80%)
7. 해산등기시 : 10 % (누적 90%)
8. 청산완료시 : 10 % (누적100%)

(2) 혹시 독자들 중 위 법 개정과 관련하여 좋은 의견이 있으면 한국주택정비사업조합협회(02-511-6360)로 연락을 주시기 바란다.

〈한국주택정비사업조합협회 정책자문위원장 김조영 변호사〉

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