출구정책은 끝없는 갈등 조장… 주민들만 피해
조합원 부담 줄여줄 제도적 시스템 마련 급선무
용적률 체계 재정립… 공공도 일정부분 책임져야
향후 상황까지 예측할수 있는 정밀한 법 설계 필요

 

사상 초유의 재건축·재개발 출구정책은 업계에 소중한 교훈을 던졌다. 현장에 대한 이해가 부족한 정책 시행은 문제 해결은커녕 부작용만 쏟아낸다는 사실이다. 전문가들은 정치 논리에 휘말려 출구정책을 강행한 정부의 해법은 틀렸다고 한 목소리로 지적한다.

주민의 의견을 최우선으로 수렴하고, 공공은 전면에 나서지 말고 무대 뒤에서 조용히 뒷받침하는 시스템이 마련돼야 한다고 요구한다.

본지는 ‘정비사업 새 틀 짜자’ 기획 시리즈의 마지막 순서로 전문가 서면좌담회를 개최, 출구정책의 교훈을 되짚어보고 시행착오를 반복하지 않기 위한 대안을 소개한다. <편집자 주>
 

출구정책의 교훈

▲김병조 기자=출구정책 시행이 4년의 기간을 거치며 업계에 교훈을 던졌다. 그동안의 정비사업 제도의 한계 및 시행착오를 평가하고, 더 이상 이 같은 시행착오가 벌어지지 않도록 하기 위한 대안을 찾고자 한다. 먼저 4년간의 출구정책이 정비업계에 던져준 교훈은 무엇이라고 생각하는지 말씀해 달라.

▲박순신 대표=출구 정책의 메시지는 크게 두 가지다. 첫째, 사업 시작을 신중하게 하라는 것이다. 사업시행자인 조합원과 조합은 물론 자금을 대여하거나 투자하는 기업에서도 사업이 끝까지 갈 수 있는지를 철저히 점검할 것을 요구하는 것이다.

둘째, 일단 사업을 시작하면 신속하게 추진하라는 것이다. 사업기간이 지연되는 경우 중도에 일몰되기 때문이다. 또한 이런 출구정책의 도입으로 조합집행부는 조합원의 신뢰를 얻지 못하는 경우 사업이 중단되면서 극단적 상황에 몰릴 수 있다는 교훈과 무분별하게 사업비를 차입하는 경우에 대한 경종도 울렸다고 할 수 있다. 물론 정비사업 추진에 많은 부작용도 있었던 것을 간과할 수는 없다.

▲유기열 대표=정비사업이 중앙정부나 지방자치단체의 정치적 목적에 따라 나아갈 방향이 좌우되어서는 안 된다. 2000년대 중반 과연 이렇게 해도 되는가 싶을 정도로 정치적인 수요에 따라 무차별적으로 정비구역을 지정하더니 이제는 지나치다 싶을 정도로 정비구역을 해제하고 있다.

물론 최근의 구역 해제는 과거 무리하게 지정된 구역을 정상화하는 차원에서 진행하는 점을 감안하면 어느 정도 그 필요성이 인정되지만 그 절차나 폭을 감안하면 합리적이라고 할 수 있을지 의문이다.

왜 정비구역을 지정했는지 어떤 방법으로 사업을 만들 것인지에 대한 구체적인 고민없이 구역지정을 했던 것처럼, 왜 정비구역을 해제하는지 해제한 후 어떻게 그 지역을 개발 관리할 것인지에 대한 구체적인 고민이 없이 구역을 해제하고 있다.

도시정책은 다른 부분과 달리 한번 결정되면 수십년간 영향을 받게 된다. 다른 분야처럼 재정이 있으면 지원을 하고 없으면 보류할 수 있는 성질의 것이 아니다.

▲여춘동 대표=도시계획 부문에서 출구정책이 우리에게 주는 교훈은 좋은 취지의 도시계획이라도 이해당사자 간에 충분한 시간을 전제로 소통해야 한다는 것이고, 또 다른 하나는 계획을 실천해 나갈 수 있는 재정적 뒷받침이 있어야 한다는 것이다.

실제로 뉴타운과 촉진지구의 경우 그곳에 살고 있는 많은 사람들의 생각을 담아내지 못하고 정치적 논리에서 출발하다 보니 시작부터 문제를 안고 출발했다.

나아가 다양한 주체들이 모여 있는 기성시가지의 대규모 정비사업이라는 특성을 고려해 보더라도 상대적으로 계획의 수립기간이 너무 짧았다. 또한 단기간에 행정 실적을 강조하다 보니 과도한 계획들을 내포하고 있었던 게 사실이다.

▲안광순 변호사=출구전략 자체에 출구가 없었다는게 문제다. 대표적인 출구전략으로 조합 해산 동의 제도가 있다. 조합 설립 시에는 재건축 재개발 공히 전체 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 얻도록 해 놓고 수년 간 사업을 진행하여 왔는데, 어느 날 갑자기 전체 토지등소유자의 과반수 이상만 동의하면 재량의 여지 없이 조합설립 인가 자체를 취소시키는데, 그 정당성 측면에서도 위헌적 요소가 있다고 보인다.

지난 수년 간의 출구전략은 뉴타운 광풍 속에서 사업성도 없는데 만들어진 조합 내지 현장을 정리하는데는 어느 정도 적절하게 기능한 것으로 보인다.

그러나, 출구전략 이후의 전략을 미리 상정하지 않음으로써 결국에는 출구전략을 택한 조합 현장 거의 모든 곳에 매몰비용으로 인한 사회적 갈등을 야기한 크나 큰 부작용을 갖고 있다. 따라서 그동안의 출구전략 과정은 그 자체로 제도의 설계라는 것이 얼마나 중요한 것인지, 어떠한 제도를 도입할 경우에는 그 제도 도입으로 인한 부작용까지 최대한 예측하여 정밀한 설계를 거치는 것이 중요하다는 것을 다시 한번 일깨운 계기였다.

▲안중호 대표=잘못된 정책의 피해는 고스란히 주민들에게 돌아간다는 점이다. 당시 뉴타운·정비사업 문제 상황에 몰려 주먹구구식으로 급하게 만든 출구전략의 부작용이 여전히 주민들을 고통스럽게 만들고 있다. 그 이후의 후속 법 개정도 문제다. 본래의 출구정책은 2014년 1월 31일부로 효력을 잃는 한시법으로 규정되어 있었다. 그러나 국회에서 2차례에 걸쳐 각각 1년씩 연장하여 2016년 1월 31일까지로 기한이 늘어나게 되어 그에 따른 피해가 끊임없이 지속되고 있는 상황이다.

▲이학수 법무사=출구정책 시행으로 인해 수년간 또는 십수년간 추진해온 사업의 결과물이 무용지물이 되거나, 이미 무용지물이 된 정비구역이 늘어나고 있다. 특히 구체적 타당성을 결여한 일몰제적용의 문제점, 일몰제와 현실적으로 개인의 재산권보호간에 상당한 인과관계가 결여되었다는 점, 매몰비용을 개인에게 전가시키는 것이 헌법정신에 합치하는가의 문제는 전면적으로 재검토 내지는 보완책이 마련이 필요한 부분이다.

현행 제도 진단

▲김병조 기자=현행 ‘도시 및 주거환경정비법’을 기초로 한 정비사업 제도 속에서 각 분야별 제도의 한계는 무엇이며, 이로 인해 현장에서 어떤 시행착오가 벌어졌는지 설명해 달라.

▲박순신 대표=도시계획 수립 과정에서 인허가권자의 지나친 요구나 무리한 계획으로 사업이 지연되거나 중단되는 일이 빈번하게 발생하고 있다.

예를 들면 서울시는 몇 년전 한강변 지역들에 대한 층고 완화 등을 골자로 하는 계획안을 추진하다가 최근에 이를 다시 번복하는 것과 같은 일들이 벌어지고 있다. 이는 결국 인허가권자가 자신의 목표 달성을 위해 도시계획을 수단으로 사용하는 과정에서 벌어지는 일이라고 할 수 있다.

▲유기열 대표=현행 ‘도정법’을 기초로 한 정비사업 제도의 한계는 주민들이 수입과 지출부문에서 모든 책임을 지고 진행해야만 한다는 것이다. 철저히 주민들의 사업적 차원에서 진행되는 것이다.

“도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 이바지함을 목적”한다는 도정법의 입법취지를 생각하면 공공에서 많은 부분을 관여하고 지원하여 사업을 추진해야 할 것이지만 현실은 오히려 정반대이다.

공공에서는 재개발·재건축사업을 하면 주민들이 엄청난 이익을 얻기 때문에 그 이익의 일부를 공공에 환원해야 한다고 생각한다. 현재 정비사업 시행시 조합은 재개발 임대주택건설, 용적률 초과분에 대한 소형주택건설, 도시기반시설 토지기부채납, 현황상 도로인 국공유지 매입, 학교용지부담금, 광역교통시설부담금, 보존등기시 취득세 등 막대한 금액을 다양한 형태로 공공에 기여하고 있으며, 주거이전비 및 휴업보상비 등으로 인해 다른 민간사업에 비해 추가 부담을 안고 있다. 한마디로 약탈적 구조이다.

가장 최근 구역 지정된 서울시내 모 구역 도시환경정비사업을 살펴보자. 2종일반주거지역에 토지면적은 약 5만8천㎡인데 이를 역세권시프트를 적용, 용적률 334%로 개발하려는 곳이다.

얼핏 보면 사업성이 좋을 것 같지만 구체적인 내용을 살펴보면 내용은 너무 다르다. 총 용적률 334% 중 임대주택으로 서울시에 기부채납해야 하는 부분의 용적률이 약 23%, 표준건축비만 받고 기부채납해야 하는 장기전세주택 용적률이 약 54%, 조합원 몫이 257%이다.

여기서 치명적인 문제는 표준건축비만 받고 기부채납해야 하는 장기전세주택이다. 현재 표준건축비는 3.3㎡ 당 약 280만원에 불과하다. 그런데 현재 일반적인 도급공사비와 직접경비를 감안하면 사업원가는 3.3㎡당 최소 440만원에 이른다. 한마디로 시프트로 지어지는 아파트는 토지비는 한푼도 못받고 투입원가의 65% 수준에 기부채납해야 하는 하는데 이를 금액으로 환산하면 약 160억원에 해당하고 이 손실을 비례율로 환산하면 약 8% 수준에 이른다.

용적율이 높아 주거환경이 열악해져 입게 되는 손실을 반영하면 그 피해는 훨씬 늘어날 것이다.

▲안광순 변호사=법 규정 자체에서 그릇된 해석 여지를 발생할 수 있도록 규정을 애매하게 만들어 놓고 그로 인한 피해는 결국 조합 내지 전체 조합원이 입게 만드는 법규들이 적지 않다. 그러한 점에서 향후 법률 규정의 입안은 매우 면밀한 검토를 진행해 모호한 법규는 더 이상 만들어져서는 안 된다.

사례를 들면 경기도 모 현장에서 ‘정비계획 수립’의 의미를 ‘정비구역 지정’과 같은 것으로 봐야 하는 지에 대한 논란이 있었다. 이 논란에 대한 법률적 해석에 따라 해당 현장의 정비구역이 해제될 수 있는 위기 상황이었다. 다행히 문제가 해결돼 해당 구역은 구역 지정이 해제되지 않은 채로 현재 창립총회를 준비 중에 있다. 하지만 모호한 법규가 주민들에게 피해를 끼치고 있다는 점을 증명한 하나의 사례인 것이다.

▲안중호 대표=‘공공관리제도’의 심각성을 빼놓을 수 없다. 일반적으로 ‘공공관리제도’란 조합이 수행하는 정비사업을 더욱 투명하게 하고 공정하게 추진하여 사업의 효율성을 제고하도록 시행과정을 공공관리자가 행정적·재정적으로 지원하는 제도라고 설명되지만, 현실은 위의 명분과 다르게 적용되고 있다.

현행법상 정비사업을 진행함에 있어서 지자체가 각각의 단계에 개입되어 사업에 악영향을 미치고 있기 때문이다. 공공관리제도의 문제점은 공무원의 비효율로 인한 사업성 저하, 사업기간의 장기화, 시공자 선정시기 지연 등으로 인해 그만큼 사업비와 공사비가 증가하여 주민들에게 피해가 발생한다는 점이다. 따라서 도정법의 개정을 통해 공공의 권한을 축소하고 주민참여기회를 확대하는 한편 공무원 책임제를 도입해 사업진행을 원활하게 해야 한다.

▲이학수 법무사=매도청구소송 관련 부문에 대한 제도개선이 필요하다. 서울의 경우 사업시행인가후 시공자를 선정할 수 있어서 조합설립과 동시에 진행하여야 하는 매도청구소송에 많은 무리가 따른다. 별다른 재원이 없는 조합이 시공자의 자금지원도 없이 무일푼으로 미동의 토지등소유자들의 재산권을 취득하여야 함으로써 만약 시공자선정 전에 매도청구소송이 끝나 버리면 결국 매도청구에 따른 현금청산금에 이자가 계속 발생하여 사업성악화의 일부 원인이 되기도 한다. 따라서 매도청구권 행사의 시기를 시공자선정 이후로 바꾸는 방안에 대하여 검토가 필요하다.

 

시행착오를 막기 위한 대안은

▲김병조 기자=더 이상의 시행착오를 만들지 않기 위해서 현행 제도 중 어떤 부분이 어떻게 개선돼야 한다고 생각하시는지 말씀해 달라.

▲박순신 대표=지자체의 잦은 정책 변경을 줄이는 제도적 기반이 마련돼야 한다. 도시계획은 도시가 장래의 비전을 가지고 수립되도록 하고 있다. 그러나 지자체장의 변경으로 이런 장기계획이 너무나 쉽게 헝클어 지는 것은 아닌지 우려되는게 사실이다. 이런 문제를 극복하기 위해서는 현실에서 작용할 수 있는 장단기 계획을 수립하고 이를 시민과 국민에게 알린 이후에는 단기간에 변경하는 것은 지양하여야 한다. 그러기 위해서는 제도의 개선과 제도를 운영하는 지방정부의 역할이 중요하다.

▲유기열 대표=첫째, 조합원들의 부담을 경감시켜 줄 제도적 장치가 마련되어야 한다. 조합원들의 사업성을 개선하기 위해서는 수입은 늘리고 지출은 줄일 수 있는 방안을 찾아야 하는데 단기적, 개별적 개선 방안은 다음과 같다.

우선, 수입을 늘리는 방안으로는 일반분양가를 올리는 방안, 용적률을 높이는 방안, 임대주택 건립규모를 줄여서 일반분양 수입을 늘리는 방안, 기부채납비율을 줄여서 일반분양아파트 규모를 늘리는 방안 등이 있다.

둘째, 용적률 체계를 일원화해야 한다. 현재 용적률 체계는 서울시 기준으로, ‘기준용적률-허용용적률-상한용적률-개발가능용적률-정비계획용적률-법적상한용적률’로 이루어져 있다. 법적으로도 명확히 구별되지 않는 복잡한 용적률 체계 속에서 사업이 진행되기 때문에 최고의 도시계획분야 전문가가 아니면 도무지 이해하기 어려운 상황이다. 공공은 이러한 난해한 용적률 체계를 통해 도시기반시설과 임대주택을 기부채납토록 해 민간의 이익을 약탈하고 있다. 따라서 현재의 용적률 체계를 자의적, 약탈적 체계에서 합리적, 보편적인 체계로 전환할 필요가 있으며, 이를 위해서 도시정비법제4조의4를 기준으로 용적률 체계를 정립할 필요가 있다.

셋째, 공공이 사업 결과에 일정 부분 책임을 지는 구조가 되어야 한다. 현재 공공은 인허가권자로서 공공기여 결과물을 먼저 챙긴 뒤, 인허가권자로서 막강한 권한만 행사하고 사업의 결과는 책임지지 않는다. 그렇기 때문에 일선 조합은 공공을 “무임승차 또는 약탈자”라고 인식하고 있다. 조합과 공공이 공동운명체가 되어 사업성공을 위해 함께 노력하는 구도를 만들어야 한다.

▲여춘동 대표=도시계획 부문에서 개선해야 할 점은 두 가지로, 첫째 중앙정부와 지자체간의 소통을 기반으로 하는 정책의 일관성을 담보해야 한다는 점이다.

둘째는 도시계획 정책과 제도들이 일반시민을 대상으로 예측가능성을 높이면서 시민 누구나 알기 쉽게 전달해야 한다는 것이다. 제도와 정책이란 예측가능성을 가지고 있어야 함에도 불구하고 중앙정부는 정부대로 지자체는 지자체대로 평행선을 긋는 도시계획정책과 제도들이 많다. 특히 서울시의 경우에는 더욱더 심한 것 같다.

예를 들면 정비사업의 용적률 완화라든지 기반시설부담비율, 임대주택확보비율 등 부문에서 정부는 완화를 외치고 있지만 서울시는 안 된다고 외치고 있다.

▲안광순 변호사=최근 도입된 조합설립동의서 재사용 근거 규정에 대한 보완 의견을 제안하고자 한다. 최근 조합설립동의서 재사용 제도가 새로 도입되었다. 조합설립인가 처분에 대해서 취소 내지 무효 소송 등이 진행 중일 때 이를 보완하는 조합설립변경인가를 신청하는 경우 또는 무효 취소로 소송이 확정됐을 때 새로 조합설립인가를 신청하는 경우 등 일정한 요건 하에서 기존에 징구한 조합설립동의서를 재활용할 수 있도록 하겠다는 것이다.

그러나 위 규정을 보면 매매, 상속, 증여 등으로 소유자가 바뀐 경우, 즉 기존에 조합설립동의서를 제출한 조합원(갑)이 매매를 하여 현재는 다른 사람(을)이 물권자일 경우, 기존에 갑으로부터 징구했던 조합설립동의서를 재사용할 수 있는지 문제가 된다. 위 문제는 생각만큼 간단치 않다.

기존 조합설립동의서의 재사용 가능성 및 그와 같은 재사용에 반대할 경우 취소 내지 철회할 수 있는 의사를 표시할 수 있도록 위 사항을 개별 통지해줘야 하는데 그와 같은 개별 통지 대상이 누가 될 것인지가 관련되어 문제될 수 있기 때문이다.

▲안중호 대표=공공관리제도에서 벗어날 수 있는 제도로 주거정비지수제가 주목받고 있다. 현재 2025 도시 및 주거환경정비 기본계획이 발표됨에 따라, 정비예정구역이 해제되고 정비지수제가 도입될 예정이다. 주거정비지수제가 도입되면 공공관리제도에서 조금이나마 벗어날 수 있을 것이다. 정비사업에 주민참여율 비중이 커지고 있기 때문이다.

주거정비지수제는 공공관리제도의 문제점을 해결하기 위한 시작점과 같다. 주민지원제도의 기틀을 마련하기 좋은 제도이며, 각각의 사업 단계에서 발생하는 공공의 개입을 줄여나갈 하나의 방법이 될 것이다.

장기적으로 공공의 비중을 점차 줄여나가고, 주민참여율을 높여나가야 한다. 공공은 주민주도사업에 있어서 단지 서포터의 역할을 해줘야 한다. 동의율에 관련된 차등지원조건을 걸고 뒤에서 뒷받침 해주는 방향으로 역할을 바꿔 나가야 한다.

▲이학수 법무사=현행 도정법에는 많은 제도상의 불비나, 모순이 존재하므로 이러한 문제점을 유기적으로 해결하기 위해 국토교통부를 넘어 정부 전체가 움직여야 한다. 지방세를 다루는 안전행정부를 포함해 학교용지와 관련한 교육부, 부동산등기에 관한 법원 등 다양한 분야의 공무원으로 구성된 TF팀을 구성하여 보다 근본적이고, 광역적인 문제해결에 나서야 한다.

사회=김병조 기자
- 박순신 이너시티 대표
- 안광순 법무법인 산하 대표 변호사
- 안중호 안씨티엔지니어링 대표
- 여춘동 인토엔지니어링 대표
- 유기열 엘림토피아 대표
- 이학수 법무사