서울특별시 행정심판위원회는 재정비촉진지구로 지정됨에 따라 구역 면적이 확대된 경우 기존구역과 확대구역에서 각각 과반수 동의를 받도록 한 행정행위는 무효라고 판결했다. 전체 정비구역의 과반수 동의를 새롭게 받았다면 기존구역과 확대구역을 구분할 필요가 없다는 것이다. 또 동의서 접수시기도 교부일로부터 90일로 정한 것은 행정재량권을 남용해 국민의 권리를 제한한 것이라고 재결했다.

 

▲서울행심위, “구역 확대돼도 기존구역·확대구역 별도 동의 필요 없어”=서울특별시 행정심판위원회는 노량진제1재정비촉진구역(주택재개발정비사업) 조합설립추진위원회가 동작구청장을 상대로 한 ‘조합설립추진위원회 변경승인신청 반려처분취소’ 심판에서 “정비사업의 시행범위가 확대됐더라도 기존구역과 확대편입구역 각각의 토지등소유자 과반의 동의를 받아야 한다는 이유로 반려처분한 것은 위법”이라고 재결했다.

 

다시 말해 행심위는 재정비촉진사업으로 정비구역이 확대된 경우 구역 전체의 토지등소유자 과반의 동의를 받았다면 구역 구분에 따른 동의에 관계없이 유효하다고 판결한 것이다.

 

즉 정비구역이 확대됐으므로 기존구역과 확대·편입구역에 대한 각각의 토지등소유자 과반수 동의를 받도록 한 동작구청의 요구는 위법하다는 것이다.

 

이 같은 판단 근거로 행심위는 “피청구인은 동의율 확보와 관련해 정비사업의 시행범위가 확대된 경우에는 기존구역과 확대편입구역 각각 토지등소유자 과반수 동의를 확보해야 한다고 주장하고 국토해양부 역시 같은 취지의 회시를 한 사실이 있다”면서도 “도시 및 주거환경정비법 제13조제2항, 같은 법 시행령 제23조제1항 등 관련 규정의 문언과 법제처의 2010년 10월 1일자 유권해석에 의하면 정비사업의 시행범위가 확대된 경우에는 정비구역 전체의 토지등소유자 과반수 동의를 새로 얻으면 된다”고 설명했다.

 

현행 〈도정법〉 제13조제2항에는 “조합을 설립하고자 하는 경우에는 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어~”라고 규정하고 있다.

 

영 제23조제1항에는 “추진위원회는 정비사업의 시행범위를 확대 또는 축소하려는 때에는 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다”고 명시 규정하고 있다.

 

즉 현행법에는 추진위가 구역을 확대하고자 하는 경우 토지등소유자의 과반수 또는 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 2/3 이상의 동의를 받도록 하고 있을 뿐 기존구역과 편입구역의 동의 요건에 대한 명문 규정은 없다는 것이다.

 

또 법제처 역시 지난해 10월 1일 면적의 확대와 관련해 “주택재개발사업의 시행을 위한 정비구역이 지정된 후 해당정비구역의 범위를 확대하는 것으로 변경·지정된 경우 추진위원회를 승인받으려면 정비구역 전체의 토지등소유자 과반수의 동의를 새로 얻으면 된다”며 “기존 정비구역의 토지등소유자 과반수의 동의 및 정비구역의 확대 시 편입된 정비구역의 토지등소유자 과반수의 동의를 각각 얻어야 하는 것은 아니다”라는 유권해석을 내린 바 있다.

 

나아가 행심위는 동의서 접수시기도 동의서 배포일로부터 90일 이내로 한정해 변경승인 신청을 반려한 것에 대해서도 위법하다는 판결을 내렸다.

 

행심위는 “도정법 제13조제2항은 추진위원회 신청 시기를 ‘정비구역지정 고시’로 정하고 있을 뿐 90일 이내로 한정할 수 있도록 규정하지 않았음에도 불구하고 피청구인이 법적 근거 없이 신청 시기를 제한한 것은 도정법을 위반한 제한”이라며 “접수시기 제한기간을 정할 재량권이 인정된다 하더라도 피청구인의 잘못을 모두 청구인에게 돌리는 것은 신의성실원칙이나 형평의 원칙에 반하는 것으로 재량권을 일탈·남용해 국민의 신청권을 현저히 제한하는 것으로서 위법·부당하다”고 판결했다.

 

 

■ 전문가 시각
서울고등법원과 서울행심위의 판결은 소송의 쟁점은 다르지만 결과만 놓고 본다면 다소 상충되는 부분이 있다. 서울고등법원은 확대구역의 토지등소유자의 과반 동의를 받으면 변경·승인이 유효하다고 판결한 반면 서울행심위는 구역 전체의 토지등소유자 과반의 동의를 새롭게 받아야 한다고 판단했기 때문이다.

 

이에 따라 일선 현장에서는 추진위 변경 승인 방법을 놓고 고민에 빠질 수밖에 없게 됐다. 확대구역의 토지등소유자 동의만 받으면 되는 것인지, 전체 구역의 토지등소유자 동의를 받아야 하는 것인지에 대해 혼란이 일 수 있다는 것이다.

 

이에 대해 법률전문가들은 법적 안정성을 위해서는 전체 토지등소유자를 대상으로 새로운 동의서를 징구하라고 주문하고 있다. 아직 확정된 판결이 아닌 만큼 대법원에서 판결이 뒤집힐 수도 있기 때문에 신중을 기하라는 것이다.

 

법무법인 동인의 맹신균 변호사는 “서울고등법원과 같이 판단한다고 해도 위법한 것은 아니라고 생각된다”면서도 “법적 안정성을 높이기 위해서는 전체 구역의 토지등소유자를 대상으로 과반수 동의를 얻어 추진위원회 변경승인을 받는 것이 타당할 것”이라고 말했다.

 

법무법인 우면의 김영진 변호사 역시 “대법원 판결이 나오기 전까지는 가급적이면 도정법 규정을 보수적으로 해석하는 것이 유리하다”며 “전체 토지등소유자들을 대상으로 최대한의 동의를 확보하는 것이 안전할 것”이라고 말했다.

 

다만 일부에서는 고등법원이 상급심의 판단인 만큼 확대구역의 토지등소유자 동의를 받는다면 변경승인이 가능하다는 의견도 제기됐다.

 

법무법인 영진의 강정민 변호사는 “확대구역의 토지등소유자만을 대상으로 동의서를 징구해 추진위 변경·승인을 받은 것이 유효하다는 고등법원의 법리에는 전혀 문제가 없다고 생각한다”며 “법적 안정성을 위해서는 최대한 많은 동의서를 걷는 것이 유리하겠지만 고등법원의 판시대로 추가구역에서 과반수 동의서를 걷어 변경승인을 받아도 큰 문제는 없을 것으로 판단된다”고 말했다.

 

다만 기존구역과 확대구역을 구분해 각각의 토지등소유자 과반수 동의를 받을 필요는 없다는 것이 전문가들의 공통된 의견이다. 정비구역이 확대됐더라도 전체의 과반에 해당하는 동의서를 징구하는 것만으로 법적 안정성이 충분하므로 구역을 나눌 필요는 없다는 것이다.

 

맹신균 변호사는 “정비구역이 확대됨에 따라 기존구역과 동일성이 인정되지 않는다면 새로운 추진위원회 동의서를 징구하는 것과 같다”며 “최초 추진위 승인 당시와 마찬가지로 변경승인도 전체 구역을 대상으로 징구하면 될 것”이라고 말했다.

 

법률사무소 국토의 김조영 변호사는 “최초부터 기존면적과 확대된 면적을 합한 면적으로 구역이 지정된 경우 처음에는 굳이 확대된 경우를 달리 볼 필요가 없다”며 “최초부터 전체면적으로 지정된 것과 동일하게 생각하고 전체 면적의 과반수 동의를 받으면 될 것”이라고 말했다.

 

 

■ 소송 어떻게 진행됐나
이번 행정심판이 진행된 구역은 재정비촉진지구로 지정되기 전에는 노량진제3구역이라는 명칭으로 재개발사업이 추진됐던 곳이다. 이후 2009년 12월 노량진재정비촉진계획 결정·고시에 의해 노량진1재정비촉진구역으로 확대·변경됐다.

 

노량진촉진계획이 결정·고시된 후 동작구청은 ‘노량진1재정비촉진구역 향후 추진방향 통보’를 근거로 동의서 징구방법, 접수시기, 향후 처리방안 등에 대한 변경기준을 구 방침으로 수립해 해당 구역에 통보했다. 이때 동의서 징구 방법은 기존구역과 확대구역의 토지등소유자 과반 동의를 받도록 했으며 접수시기는 연번동의서 배포 후 90일 이내에 접수하도록 했다.

 

이에 노량진1재정비촉진구역 추진위원회는 지난해 3월 추진위 변경승인 신청서를 제출하는 등 5차례에 걸쳐 접수했지만 구청은 확대구역 토지등소유자 과반수 동의 미확보를 이유로 신청을 반려했다. 또 지난해 4월에는 접수시기를 도과했다는 이유로 4차례에 걸쳐 반려를 통보했다.

 

이에 따라 추진위는 “정비구역 전체 토지등소유자 과반수 동의를 얻었음에도 기존구역과 확대구역의 과반수 동의를 받지 못했다는 이유로 한 반려처분은 위법”이라며 “보완기회 없이 신청기간 경과를 사유로 다시 반려한 행위는 도정법 위반이므로 취소돼야 한다”고 주장하며 행정심판을 요청했다.

 

이에 대해 행정심판은 기존구역과 확대구역의 토지등소유자 과반 동의를 받도록 한 동의서 징구 기준과 90일 이내에 접수토록 한 접수시기 기준 모두 위법하다며 반려처분을 취소한다고 재결했다.