들어가며
용산4구역의 참사로 인해 정비사업구역내의 세입자 대책이 사회적 이슈로 떠올랐다. 사업시행자가 국가 또는 공공기관인 공익사업의 경우, 개발비용은 세금과 같은 공적자금으로 충당하며 개발에 따른 개발이익 역시 공공의 이익을 위해 사용된다.

 

이에 반해 정비사업은 공익사업의 성격을 갖고 있지만 정비구역안의 토지 등 소유자가 결성하는 조합이 그 사업시행자가 되며(주거환경개선사업은 제외), 그에 따라 사업에 소요되는 비용을 조합원이 부담하고 그 개발이익 또한 조합원이 향유하게 된다.

 

정비사업의 이해당사자는 정비사업에 동의하는 조합원뿐만 아니라 정비사업시행의 미동의자 및 관리처분계획에 의해 분양에서 배제된 경우 등의 청산대상자, 정비구역 내의 세입자 등이 있을 수 있다.

 

정비사업에 참여하는 조합원은 종전자산 및 종후자산평가 등을 거쳐 자신의 권리가액을 산정하여 비용을 부담하고 이익을 배분받게 된다.

 

그러나, 정비구역 내에 정비사업시행의 미동의자 및 관리처분계획에 의해서 분양에서 배제된 경우 등의 청산대상자와 정비구역 내의 세입자 등은 정비사업으로 인한 개발이익을 향유하지 못하고 타의에 의해 생활기반을 상실하게 된다. 이렇게 개발이익도 향유하지 못하고 생활기반을 상실하게 되는 경우 이들에 대한 보상문제가 야기된다. 

 

 

현행 규정의 검토
1) 도정법 상 보상규정
〈도시 및 주거환경정비법〉 제38조의 규정에 의하면 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우 천재지변 등으로 긴급한 경우에 한함)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 〈공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률〉 (이하 토지보상법) 제3조의 규정에 의한 토지, 물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있고 〈도정법〉에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 〈토지보상법〉을 준용(도정법 제40조)하도록 하고 있다.

 

 

2) 토지보상법 상 영업보상규정(토지보상법 제77조, 시행규칙 제45조내지47조)
〈토지보상법〉에서는 사업인정고시일 등 전부터 적법한 장소에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업으로 관계법령에 의한 허가 등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일 등 전에 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업에 대하여 공익사업의 시행으로 인하여 휴업 또는 폐업하는 경우에만 영업보상을 행하고 있다. 이러한 조건을 하나라도 충족시키지 못할 경우에는 단순한 이전비만을 보상금으로 지급한다.

 

한편, 권리금의 경우 보상대상 여부가 이슈가 되고 있다. 일반적으로 권리금의 종류는 바닥권리금, 영업권리금, 시설권리금을 말한다. 바닥권리금은 말 그대로 상권과 입지다.

 

역세권이나 유동인구가 많은 곳일수록 바닥권리금이 높다. 영업권리금은 사업자가 얼마나 많은 단골을 확보했는지 여부다. 시설권리금은 영업시설로 영업보상금에 포함된다. 그러나 바닥권리금, 영업권리금은 보호받을 수 있는 재산권도 아니며 현실적으로는 최종 임차인이 떠안아야 할 위험일 뿐이다.

 

정당보상을 객관적인 재산가치에 대한 완전한 보상이라고 할 때, 권리금은 법적으로 보호되는 객관적 재산가치라고 할 수 없으므로 보상대상이 될 수 없다할 것이다.

 

 

현행 〈토지보상법〉에서 규정한 휴업보상의 내용은 다음과 같다.
(1) 휴업기간에 해당하는 영업이익
휴업기간에 해당하는 영업이익은 당해 영업의 최근 3년간의 평균영업이익을 기준으로 특별한 경우가 아닌 경우에는 3개월치 이내로 하며, 폐업인 경우 2년간의 영업이익을 지급한다. 이때 영업이익의 판단자료로는 재무제표, 국세청에 신고된 부가가치세납입증명원, 종합소득세 납부증명원 등이 객관적 자료로 이용된다.

 

(2) 휴업기간 중의 영업용자산에 대한 감가상각비, 유지관리비, 휴업기간 중에도 근무하여야 하는 최소인원에 대한 인건비 등 고정적 비용

 

(3) 영업시설, 원재료, 제품 및 상품의 이전비 및 이전에 따른 감손상당액

 

(4) 영업장소를 이전함으로 인하여 소요되는 부대비용

 

 

3) 청산대상자 소유의 건축물에 있는 영업장에 대한 보상
〈도정법〉은 舊 〈도시재개발법〉의 규정을 받아들여 토지수용제도를 정하면서 역시 구법 체계에 따라 재건축사업은 매도청구소송의 방법으로 반대하는 토지 등 소유자의 소유권을 확보할 수 있기 때문에 수용권을 부여하지 않고 있다. 구법 하에서 금전청산을 전제로 하는 토지수용은 분양신청을 하지 않은 자, 분양신청을 철회한자, 관리처분계획에서 제외된 자로 한정되어 있다.

 

그러나 〈도정법〉에는 이에 대한 별도의 조문없이 다만 ‘정비사업의 시행을 위하여 필요한 경우’라는 조문을 두고 있다.

 

동법 제47조의 조문으로 이를 보충하여 이러한 청산대상자에 대한 현금청산의 방법으로 토지수용권이 발동될 수 있는 것으로 협의로 해석하는 견해도 있다.

 

이 경우 〈도정법〉 제40조에 의거 〈토지보상법〉을 준용하도록 되어 있으므로, 토지 및 지장물 뿐만 아니라 일정요건을 갖추고 영업장소로 사용되고 있는 경우 〈도정법〉 제47조에 해당되는 토지 및 건물소유자가 자영을 한 경우 뿐만 아니라 세입자가 영업하고 있는 경우에도 법에서 정한 영업보상금을 지급하여야 한다. 

 

 

4) 조합원 소유의 건축물에 있는 영업장
앞에서 살펴보았듯이 청산대상자의 경우 〈토지보상법〉을 준용하여 수용을 통한 보상규정이 있으나 사업에 참여하는 조합원 소유의 건축물에 영업장이 있는 경우 보상여부에 대하여는 검토해 볼 필요가 있다.

 

〈도정법〉 제38조 및 제40조를 협의로 해석하여 청산대상자들에 대해서만 〈토지보상법〉을 적용할 수 있다는 견해에 따르면, 정비사업에 참여하는 조합원은 자신의 의사에 따라 자신의 재산을 조합에 출자하였으므로 보상대상이 될 수 없고 또한 세입영업자인 경우에도 보상대상이 되지 않게 된다. 한편, 출자하는 종전자산은 ‘토지 또는 건축물’로 한정되므로(도정법 제48조) 영업장의 영업보상액은 종전자산평가액에 반영되어서는 안 된다.

 

그러나 〈도정법〉 제38조 및 제40조를 광의로 해석하는 견해에 의하면 정비사업을 공익사업으로 보아 조합을 사업시행자로 인정하여 수용권을 부여하였으므로 일반 공익사업과 마찬가지로 조합원 소유 건물의 임차영업도 보상대상이 되는 것으로 보고 있다.

 

 

현황 및 문제점
이렇듯 조합원 소유의 건축물에 있는 영업장소에 대한 보상은 그 근거규정이 명확하지 않은 상황이다. 그리고 정비사업구역내에는 이러한 영업장소가 상대적으로 많아 조직적인 반대가 있는 경우 사업추진의 어려움에 봉착하게 된다.

 

정비사업은 시간이 흐르면 흐를수록 비용이 증가되어 사업성이 악화되므로 이를 해결하기 위하여 조합에서는 현실적으로 이들에 대한 보상을 행하기 위하여 감정평가법인에 보상평가를 의뢰하게 된다.

 

 

제도개선의 필요성
정비사업은 다양한 이해당사자간의 이해관계가 상충되므로 이에 대한 해결책이 필요하다. 조합원 상호간에는 공정한 종전자산에 대한 감정평가를 통하여 해결할 수 있고, 청산자에 대하여는 정당보상의 실현으로 해결할 수 있으며, 주거용 건축물의 세입자에 대해서는 주거 대책의 수립으로 해결할 수 있다.

 

그러나 조합원 소유 건물의 영업장에 대한 영업보상은 근거 법령이 모호한 상태로서 이를 명확히 할 필요가 있다. 그리고 정비사업구역내의 영업보상 대상자에 대해서는 주거용 건축물 세입자와의 형평성 유지와 갈등해소를 위한 법률적, 행정적 제도가 시급히 정비되어야 할 것이다.