2008-05-08 15:00 입력
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서울시 “용적률 인센티브에 무상양도 받으면 이중특혜”국공유지 과소평가·토지비는 중복 산정 등 지적공유재산관리지침에 근거… 임의 아닌 강행규정
서울시는 지난 1월 24일부터 ‘재건축·재개발조합이 공공시설 제공에 따른 용적률 인센티브를 받았다면 그 면적만큼 토지비 산정 면적에서 제외시킨다’는 내용 등을 골자로 한 새로운 업무처리기준을 시행하고 있다. 〈정비기반시설 설치비용 산정 및 국·공유재산 무상양도시 업무처리기준〉이 그것. 시 관계자는 “국공유지 무상양도에 대한 업무처리기준이 없어 각 자치구별로 다르게 산정하는 등 해당업무에 혼란이 있다”며 “일부 중복지원에 따른 예산낭비와 행정의 일관성 확보가 어렵다는 지적이 있어 업무처리기준을 마련하게 됐다”고 밝혔다.
▲업무처리기준 근거는 공유재산관리지침=현행 〈도시 및 주거환경정비법〉 제65조제2항은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자（조합）가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다.
하지만 서울시는 〈도정법〉 상 국공유지 무상양도 규정에 대해 〈행정자치부 발행 2007년 공유재산관리지침〉을 근거로 반대 입장을 분명히 했다.
무상귀속（양도）을 규정하고 있는 〈공유재산관리지침〉1-3은 “사업시행자가 비행정청인 경우 부담한 비용의 범위 내（기능이 대체되는 공공시설을 설치하는데 소요된 설치비용과 동 택지가격）에서 무상양도가 가능하다”면서도 “지방자치단체로 공공시설을 무상귀속하는 경우로써 건폐율·용적률 등의 상향 또는 기반시설부담금에 대한 공제 등을 통해 사업자에게 반대급부가 부여되는 경우 무상양도 대상에서 제외한다”고 명시돼 있다.
이에 서울시 관계자는 “〈도정법〉 제65조제2항이 비록 강행규정이라 하더라도 무상귀속과 무상양도시 상호 형평성을 유지하고 비교·검토해 무상귀속 가능여부를 결정해야 한다”고 설명했다. 결국 법문 그대로 해석할 게 아니라 포괄적으로 봐서 조합에게 인센티브를 부여했다면 과도한 지원을 지양하는 차원에서 무상양도 협의시 인센티브 적용의 비용을 감액해야 한다는 입장이다.
▲대법원 “임의규정 아닌 강행규정” 못박아=하지만 이같은 부분에 대해서는 대법원에서 제동을 걸었던 바 있다.
지난해 7월 대법원은 〈도정법〉 제65조제2항 후단규정은 사업시행자에 의해 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이라고 판결했다.
또 하급심에서는 이 규정을 행정청이 임의규정으로 보고, 무상양도 여부 등을 결정할 경우 그에 따른 폐해에 대해서도 지적했다.
서울행정법원 제13부（재판장 이태종）는 “사업시행자가 재건축사업을 시행하는 과정에서 해당사업의 사업성 자체에 영향을 미칠 수 있는 막강한 인가권한을 가진 행정청이 합리성을 결여한 무상양도 조건을 부가하고, 사업시행자로 하여금 이에 따를 수밖에 없도록 함으로써 후단규정의 취지를 무시할 수 있다”며 “아울러 무상양도 대상의 상대적 편차에 따라 사업시행자들 사이에 형평성의 문제도 제기될 염려가 다분하다”고 밝혔다.
이같은 판결에 따라 종전에 사업시행인가 조건으로 정비기반시설의 과도한 기부채납을 요구해 온 지자체의 월권행위에 종지부를 찍게 됐던 것이다. 하지만 서울시가 이를 다시 번복하겠다고 나선 셈이다.
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행안부·서울시 “기반시설 비용 과다산정 제동”
서울시는 조합이 사업시행인가를 받으면서 국공유지의 무상양도 및 시비지원을 확대하기 위해 새로 설치하는 정비기반시설 설치비용은 과다하게 산정하고, 용도폐지되는 국공유지는 과소평가하고 있다고 보고 있다.
또 정비구역 지정시 조합이 이미 정비기반시설(공공시설)로 제공하는 부지에 대해 용적률 인센티브를 받고도 또다시 정비기반시설 설치비용에 중복하여 산정하고 있다고 지적했다.
이에 대해 행정안전부도 “재건축·재개발조합은 정비구역 지정시 용도지역 상향 등을 통해 특혜를 받고 있다”며 서울시의 입장을 거들고 나섰다.
행정안전부는 서울시 건설행정과―21295호와 관련된 질의에서 “〈도정법〉 제60조에 따라 정비사업비는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 사업시행자가 부담한다”며 “제62조에서도 정비사업으로 인해 현저한 이익을 받는 정비기반시설의 관리자가 있는 경우에는 당해 정비사업비의 일부를 그 정비기반시설의 관리자와 협의해 부담시킬 수 있다고 규정하고 있다”고 회신했다.
이어 “국공유지 무상양도는 개발행위자의 정비기반시설 설치 등으로 재산상의 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주는데 취지가 있다”며 “정비구역 지정시 용도지역 상향이나 기반시설부담금 공제 등을 통해 이중삼중의 특혜를 주고 있다”고 덧붙였다.
나아가 행안부는 “사업시행 인가권자가 조합에게 용적률 상향 등 인센티브를 부여한 경우 〈도정법〉 제65조제2항에 의거 국공유지 무상양도 협의 검토시 〈2007 공유재산관리지침〉에 의해 무상양도 대상에서 제외하는 게 타당하다”고 결론내렸다.
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인센티브 면적만큼 토지비 제외신설 설치비용은 표준 건축비로
■ 업무처리기준 뭘 담았나
서울시의 새 국공유지 업무처리기준은 크게 세가지로 요약된다. 우선 공공시설을 제공하면서 용적률 인센티브를 받았다면 그 면적만큼 토지비 산정에서 제외시킨다는 것이다. 또 새로 설치되는 정비기반시설의 설치비용을 서울시 표준건축비로 적용하고, 용도폐지되는 국공유지는 대지로 평가토록 하겠다는 것이다.
▲신설 정비기반시설 설치비용 중 토지비 산정=정비구역 지정시 공공시설 부지를 제공하면서 용적률 인센티브를 적용받은 경우에는 새로 설치하는 정비기반시설 설치비용 중 토지비 산정에서 이를 제외한다. 토지조서는 용적률 인센티브 적용부지와 미적용부지로 구분한다.
▲신설 정비기반시설 설치비용 중 공사비 과다=신설 정비기반시설 설치비용 중 공사비는 서울시 표준건축비를 적용토록 했다. 설계도서는 ‘서울특별시 전문시방서’를 기준으로 작성한다. 서울시 또는 자치구 당해년도 일위 대가표 및 조달청 공사원가계산 제비율 산정기준에 따라 공사비를 작성토록 했다.
시 관계자는 “정비기반시설 중 도로부문에 대한 공사비를 서울시 표준공사비와 조합이 적용한 공사비를 비교한 결과 적게는 1.7배에서 많게는 3배까지 차이가 난다”고 설명했다.
서울시 도로계획과 자료에 따르면 A구역의 경우 조합이 적용한 공사비는 1천26만원／a으로 1.7배이고, B구역의 경우 조합이 적용한 공사비는 1천755만원／a으로 3배에 달한다는 것이다. 서울시 표준공사비는 580만원／a이다.
▲용도폐지되는 국공유지 가격 평가는 대지로=종전의 정비기반시설은 사업시행인가시 용도폐지되며 용도폐지된 국공유지는 대지로 사용되기 때문에 대지로 평가토록 했다.
시 관계자는 “C구역의 경우 용도폐지된 국공유지 평가금액이 66만8천원／㎡인데 비해 인접대지 평가금액은 220만~250만원／㎡으로 인접대지 평가금액의 약 30%에 불과하다”며 “나아가 D구역은 용도폐지 국공유지 평가금액이 90만~110만원／㎡인데 비해 인접대지 평가금액은 260만~300만원／㎡으로 약 35%밖에 되지 않는다”고 설명했다.
이에 따라 용도폐지되는 국공유지의 가격 평가는 사업시행인가일을 기준으로 하며, 도로·공원 등 용도폐지되는 국공유지의 평가는 대지로 평가토록 했다.
예를 들어 도로가 용도폐지된 경우 대개는 지목이 대지로 될 것이기 때문에 종래의 공공시설 부지가액은 공공시설인 상태(도로)에서 평가하는 것이 아니고 대지인 상태에서 평가돼야 한다는 얘기다.
