창간4주년 기념 ‘재개발 핫이슈 진단’
도정법 위반 땐 일정한 제재 취할 수 있어
추진위 업무 조합이 승계하므로 감독 당연

 

 

서울시가 각 구청에 조합설립인가 시 또는 인가된 조합정관에 시공자를 추인하는 등의 형식을 담은 단서조항을 불허하면서, 조합설립인가 후 경쟁입찰을 해야 한다고 방침을 세운 배경에는 작년 11월 대법원의 판결과 더불어 같은해 12월 법제처의 법령해석이 근거가 됐다. 법제처는 재개발 추진위서 선정한 시공자는 무효일 뿐 아니라 시장·군수가 그러한 행동을 한 추진위원회에 대해 승인 취소 등 제재를 할 수 있다는 해석을 해 서울시 방침에 힘을 실어 준 것으로 보인다. 〈도시 및 주거환경정비법〉 제77조에 의하면 추진위원회에서의 시공자 선정이 승인 취소 사유라고 명시돼 있지는 않다. 하지만 법제처는 이에 대해 동법 동조 제1항에 근거해 승인 취소 등 그 밖의 적절한 조치를 취할 수 있다고 해석해 파장을 일으키고 있는 것이다. 한편 추진위원회에서의 시공자 선정에 관해서는 시공자들이 사업 운영 및 재원 지원을 하는 경우가 대부분이어서 향후 조합에서 정식으로 시공자로 선정되지 못한다면 법적 분쟁이 발생할 가능성이 높아 공익적인 측면에서도 맞지 않다고 해석했다.

 

▲승인 취소할 수 있는 법적 근거는=〈도정법〉 제77조 제1항에 따르면 시장·군수는 사업시행자에게 △처분의 취소·변경 또는 정지 △공사의 중지·변경 △임원의 개선 권고 △그 밖의 필요한 조치를 취할 수 있다. 그 범위는 〈도정법〉 또는 〈도정법〉에 의한 명령·처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반됐다고 인정되는 때이다.

 

또 같은 조 제2항에서는 시장·군수는 사정변경으로 인해 정비사업의 계속 시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정하는 때 〈도정법〉에 의한 인가 또는 승인을 취소하거나 사업시행자에게 공사의 중지·변경 그 밖의 필요한 처분이나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

법제처는 추진위원회에서 시공자를 선정할 경우 이 규정을 근거로 승인을 취소할 수 있다고 해석하고 있다. 하지만 〈도정법〉 제77조 제1항에서는 추진위원회를 명문으로 규정하고 있지 않고 단지 사업시행자라고만 규정하고 있다. 따라서 법제처는 사업시행자에 추진위원회가 포함될 수 있는지에 대해 해석을 해 눈길을 끌고 있다.

 

▲추진위, 조합 설립을 위한 필수불가결한 전단계=사업시행자에 추진위원회가 포함될 수 있는지에 대해 법제처는, 추진위가 조합을 설립하기 위한 전단계라는 점에 주목하고 있다. 즉 주택재개발사업은 조합이 이를 시행하고, 조합은 토지등소유자로 구성돼 있다는 것이다. 다만, 조합을 설립하고자 하는 경우 먼저 토지등소유자 과반수 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성해 승인을 받아야 한다. 

 

또 〈도정법〉은 추진위원회의 난립을 방지하기 위해 토지등소유자 과반수 이상의 동의를 얻어 시장·군수의 승인을 받은 경우에만 추진위원회를 구성할 수 있게 함으로써 1개의 정비구역에 1개의 추진위원회만 허용할 수 있도록 했다. 따라서 추진위원회는 조합설립인가를 위한 준비업무 등을 수행하게 된다. 이에 따라 그가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄 승계하고 조합설립인가의 신청권을 가지고 있다.

 

즉 추진위원회는 조합을 설립하기 위한 필수불가결한 전단계이다. 그러므로 행정기관은 추진위원회보다 훨씬 가중된 동의요건, 다시 말해 토지등소유자 5분의 4 이상의 동의를 얻어야 인가가 가능한 재개발조합의 설립인가까지도 취소하는 등 일정한 제재를 할 수 있으므로 이보다 동의요건이 완화돼 있는 추진위원회에게도 승인 취소할 수 있다고 법제처는 해석하고 있다.

 

이와 함께 법제처는 추진위원회 승인에 있어 토지등소유자 과반수 이상의 동의 외에는 별다른 요건을 두지 않고 있다는 점에도 주목하고 있다. 행정기관은 요건을 갖춘 추진위원회의 승인 신청이 접수되는 경우 특별한 사정이 없는 한 이를 승인할 의무가 있다는 것이다. 이러한 사실에 비춰볼 때 행정기관이 추진위원회의 법규 위반행위에 대해 승인취소 처분 등 제재를 할 수 없다면 감독수단이 없게 되는 결과가 된다는 게 법제처의 해석이다.

 

▲제77조 제2항의 의미는=법제처는 또 〈도정법〉 제77조 제2항의 의미에 대해서도 해석을 내렸다. 사정변경으로 인해 정비사업의 계속 시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정하는 때는 정비사업을 시행할 당시에 고려했거나 고려했어야 할 제반 사정들에게 대해 각각 사정변경이 있고 그로 인해 정비사업을 계속 시행하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우라고 봐야 한다는 것이다.

 

따라서 같은 조 제1항과의 관계에 비춰보면 단순히 〈도정법〉 또는 〈도정법〉에 의한 명령·처분이나 사업시행계획서 또는 관리처분계획에 위반했다는 것만으로는 사정 변경이 있다거나 현저히 공익에 반하는 경우라 할 수 없다는 것이 법제처의 법령 해석이다. 이에 따라 시장·군수는 추진위원회의 시공자 선정에 대해 〈도정법〉 제77조 제1항의 근거해 승인의 취소 등 그밖의 적절한 조치를 취할 수 있다는 것이다.

 

 

 

 

법제처는 추진위에서 행한 시공자 선정 행위는 부작용이 크다는 점도 지적하고 있다. 시공자 선정 시기와 관련해 〈도정법〉은 두 차례의 개정이 있었다. 제정 후 2005년 3월 18일까지는 재개발·재건축 모두 사업시행인가 후 시공자를 선정해야 했다.

 

그러던 것이 2006년 8월 24일까지는 주택재건축사업만이 사업시행인가를 받은 후 시공자를 경쟁입찰의 방법으로 선정해야 한다는 규정이 적용됐다. 이후 지금까지는 재개발과 도시환경정비사업은 조합설립인가 후, 주택재건축사업은 사업시행인가 후의 규정을 따라야 한다. 따라서 법제처는 2005년 3월 18일 이후부터 2006년 8월 24일까지 추진위원회가 시공자를 선정했을 경우, 이를 위법행위로 볼 수 있는지 여부가 문제가 된다고 지적했다.

 

법제처에 따르면 제정 당시 〈도정법〉 제11조는 주거환경개선사업을 제외한 정비사업의 초기 단계에서 시공자가 선정됨에 따라 공사비 상승, 조합원 반발, 정비사업 수주 시장의 혼탁 등 문제점이 적지 않았기 때문에 이를 규제하기 위해 입법된 것으로 사업시행인가를 받은 후 시공자를 선정토록 돼 있었다.

 

하지만 주택재개발사업의 경우 조합이 단독으로 사업을 시행함에 따라 원활한 자금 조달이 어렵고 사업을 신속하게 추진할 수 없는 문제점이 제기됐다. 이에 따라 2005년 3월 18일 〈도정법〉 제8조 제1항이 개정돼 재개발 조합과 건설업자의 공동사업제도가 도입돼 사업의 초기 단계부터 참여해 자금을 지원하고 조합의 부족한 전문성을 보완할 수 있도록 허용했다.

 

이러한 공동사업에 있어서도 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻는 것을 요건으로 함으로써 조합이 설립된 것을 전제로 하고 있다는 게 법제처의 해석이다. 즉 2005년 3월 18일 〈도정법〉이 개정돼 제11조에서 주택재개발사업 조합이 제외됐다고 해서 추진위원회에 시공자 선정 권한을 준 것이 아니며 조합설립인가를 받기 전 추진위원회 단계에서 시공자를 선정했다 해도 형사처벌을 할 수 없다는 의미에 불과하다는 것이다.

 

 

 

 

법제처는 사업 시행의 주체를 조합으로 해석하고 있다. 즉 〈도정법〉은 조합이 주체가 돼 공정하고 투명한 재개발사업의 추진을 통해 주거환경을 개선하고 주거생활의 질을 향상시키는 것이 주택재개발사업의 목적이라는 것이다. 이러한 측면을 고려해 사업 시행에 있어 조합을 중심으로 규정하고 있으므로 시공자 선정은 조합 총회의 고유 권한이라는 해석이다.

 

또 법제처는 대법원과 마찬가지로 추진위원회가 시공자를 선정해 가계약을 한 후 향후 조합 총회의 결의를 예정하고 있다 해도 조합의 시공자 선정 권한을 침해하는 것에는 변함이 없다는 점을 분명히 했다.

 

〈도정법〉 제15조 제14항에 따르면 추진위원회에서 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계 하는데 현실적으로 추진위원회 단계에서 선정된 시공자는 어떤 형태로든 사업 운영 및 시행에 필요한 재원을 지원하는 경우가 대부분이라는 것이다.

 

따라서 향후 조합에서 정식으로 시공자로 선정되지 못한다면 그로 인한 법적 분쟁이 발생할 가능성이 높아 공익적 측면에서도 특별한 사정이 없는 한 추진위원회에서의 시공자 선정은 허용될 수 없다는 것이 법제처의 해석이다.

 

법제처는 이와 같은 이유를 들어 추진위원회가 2005년 3월 18일부터 2006년 8월 25일 전까지 가계약 형태로 시공자를 선정해도 이는 조합이 총회의 의결을 거쳐 시공자를 선정하도록 한 〈도정법〉 제24조를 위반한 것이라고 해석했다.