3. 재건축·재개발사업 활성화, 건설경기회복, 주택가격안정을 위한 해법제시

침체되어 있는 재건축·재개발사업을 활성화하고, 이로 인하여 건설경기를 활성화하며, 신규주택이 공급됨에도 불구하고 주택가격이 안정될 수 있는 해법을 제시해 보도록 하겠다.

1) 물가상승률 만큼의 주택가격 상승을 유도하는 정책수립이 반드시 필요하다
주택정책을 수립함에 있어 다른 어떤 내용들보다 우선하여 주택가격이 물가상승률 만큼은 상승하는 방향으로 수립되어야 한다. 정책을 입안하는 회의에 참석하다보면 “주택가격을 하락시키거나 유지시키는 방향으로 정책을 수립하는 것이 서민을 위한 것이고, 국민을 위한 가장 바람직한 주택정책이다”라고 발언을 하는 경우를 많이 보는데, 이는 크게 잘못된 생각이다.

그동안 우리나라 물가상승률에 대하여 살펴보면 아래 표와 같다.

 

 

그리고 향후 20년간 1~2인가구 수 증가에 대해 통계청이 한 예측을 보면 2030년에는 1인가구 및 2인가구 수가 각각 약 700여만가구에 달하여 전체가구수의 65%가 넘는 것으로 나타나고 있다.

이와 같이 도시 내에서의 1인가구, 2인가구 수의 증가와 고령화 가구 중 중·대형주택 소유자의 소형주택(주거전용면적 60㎡이하)으로의 전환 가능성 증가에 따라 소형주택의 건립이 반드시 필요하며, 특히 초소형주택(구 7평, 11평, 13평 등)의 건립을 증가시켜 증가되는 수요를 충족시켜야 한다.

소형주택, 초소형주택의 건립을 증가시키지 않으면 이 수요는 기반시설이 좋고 주거환경이 좋은 아파트단지에서 전부 내몰려, 도시내 주거환경이 열악한 지역이나 도시외곽지역으로 밀려나게 될 것이다.

그런데 소형주택 등을 신규공급하는데 있어 새로 부지를 매입하여 국고나 지방자치단체의 재정으로 건립하는 것은 현실적으로 한계가 있다. 때문에 도시재생사업을 하는 재건축·재개발단지의 신규주택에 일정비율의 소형주택, 초소형주택을 건립토록 의무화 하는 것이 반드시 필요하며, 이 방법 이외에는 소형주택 등을 신규공급하는데 한계가 있다.

 

3) 소형주택에 대한 국가 또는 지방자치단체로의 기부채납 폐지
도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라고 함) 제30조의3에 의하면 주택재개발사업, 주택재건축사업의 경우에 정비계획용적률을 초과하여 법적상한용적률까지 건립할 수 있도록 하면서 이때 증가하는 용적률(법적상한용적률-정비계획용적률)에 해당하는 면적의 50~75%를 반드시 주거전용면적 60㎡이하인 소형주택을 건설하도록 하고, 건립된 소형주택은 국토해양부장관. 시·도시자, 시장·군수 또는 주택공사 등에 의무적으로 공급하되, 공급가격은 공공건설임대주택의 표준건축비로 하며, 부속토지는 인수자에게 기부채납한 것으로 보도록 되어 있다.  즉, 소형주택을 지어 공공건설임대주택의 표준건축비만 받고 해당되는 토지는 공짜로 기부채납하도록 되어 있는 것이다.

이는 원래 정비계획용적률까지 밖에 건축하지 못하는 것을 증가하는 용적률(법적상한용적률-정비계획용적률)중 소형주택 건립비율을 제외한 증가하는 용적률의 25~50%를 소유자들이 이용할 수 있도록 하면서, 그에 대한 대가로 소형주택을 표준건축비만 받고 국가 및 지자체에 공급하도록 하는 혜택을 주는 것처럼 되어 있으나. 이에 대한 소유자들의 반발은 만만치 않다.

국가나 지방자치단체는 정비사업을 시행하는 소유자들로부터 개발이익을 뺏어 오는 것이 목적이 아니라 시급하게 소형주택을 건립하는 것이 더 절실하다.

그런데 위와 같은 제도를 둠으로써, 소형주택 건립을 선호하지 않는 소유자들의 반발을 사고, 개발이익을 뺏긴다는 피해의식을 확산시켜 오히려 소형주택 건립을 하지 않도록 결의하는 결과를 초래하고 있다. 대표적인 예로 서울시가 개포지구에 대하여 소형주택건립의무 30%를 주장한 것에 대한 소유자들의 반발을 보면 소형주택 건립에 소유자들이 얼마나 많은 반발을 하고 있는지를 실감할 수 있다.

하지만 증가하는 용적률에 대하여 그 전부를 소형주택으로 건립하도록 하되, 건립한 소형주택을 국가나 지방자치단체에 저렴한 가격에 공급하도록 하는 것이 아니라 조합에서 일반분양하여 그 이익을 조합에서 가지도록 한다면 주택정책적인 면에서는 소형주택의 공급이 활성화될 수가 있고, 소유자들의 경우에는 개발이익이 증가하여 소형주택공급을 선호할 수가 있다.

따라서 도시정비법 제30조의3을 소형주택건립을 의무화 하는 내용만 두는 것으로 개정하여 소형주택 공급을 활성화하고 소유자들의 이익을 보장하는 방향으로 개정하는 것이 필요하다.

 

4) 일반분양가 규제
정비사업의 이익을 좌우하는 요소가 크게 2가지가 있다. 그 중 1개는 용적률이고, 또 하나는 일반분양가이다.
그 중 신축하여 공급하는 주택의 일반분양가를 제한하지 않으면 사업시행자인 조합 또는 시공자는 일반분양가를 높여 수익을 증대하려고 할 것이기 때문에, 신축하여 공급하는 주택의 일반분양가를 제한하지 않으면 필연적으로 일반분양가는 상승하게 될 것이다. 따라서 정비사업의 진행으로 발생하는 신규주택의 일반분양가는 일정한 한도 내에서 반드시 제한을 가하여야 한다.

지난 10년간 서울특별시의 아파트 분양가 상승추이를 보면 2000년도에 3.3㎡당 약 600만원대였던 일반분양가가 8년 뒤인 2008년도에는 1천800만원대로 상승하게 된다. 일반분양가가 단 8년 만에 3배나 상승한 것이다.이것이 제대로 된 주택정책이었겠는가?

 

만약에 일반분양가를 제한하지 못하여 신규주택의 일반분양가가 상승하게 되면, 아무리 소형주택 등 신규주택공급이 증가한다고 하더라도 주택가격 자체가 상승하게 되어 주택미소유자들의 상대적 박탈감, 그리고 이로 인한 전·월세가격의 상승이 초래되어 결국에는 주택정책의 실패로 귀결될 것이다.

위와 같이 하면 정비사업을 하는 소유자들의 개발이익이 축소되어 정비사업 진행 자체가 어려울 수 있으나, 이는 다음에서 제기하는 법적상한 용적률 증가로 충분히 해결할 수가 있다.

 

5) 법적 상한 용적률의 증가 및 층수제한 완화
현재 도시 내에 주택을 건축할 수 있는 나대지는 거의 없는 실정이다. 대부분 기존의 주택이나 건물을 허물고 그 대지 위에 새로운 주택을 건설하는 정비사업 방식에 의하여서만 신규주택 공급이 가능하다.

그런데 이러한 재건축·재개발사업이 성공하기 위하여는 반드시 개발이익이 발생하여야 하고, 개발이익이 발생하려면 일반분양가를 높여 분양수입을 증가시켜서 개발이익을 창출해 왔던 것이 지금까지의 사업방식이었다. 그러나 일반분양가 상승을 제한하지 않으면 주택가격이 계속 상승하게 되어 결국에는 그 피해가 부메랑이 되어 자신에게 돌아오게 된다.

 

이럴 경우에 이를 돌파하기 위한 유일한 방법이 법적상한용적률을 상승시키고, 이를 반영하기 위하여 층수제한을 완화하여야 할 것이다.

실제로 최근에 봉천동 모 조합에서 사업계획변경을 하여 용적률을 16.39% 증가시키고 중·대형 평형을 중·소형 평형으로 변경하였을 경우에 조합원 1인당 약 2천200만원 정도의 개발이익이 증가하는 것으로 계산된 바가 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 용적률이 증가되면 그에 따른 개발이익이 상승하게 된다. 하지만 용적률을 증가하는데 대하여 도시계획가들은 상당히 인색한 편이다. 그렇지만 좁은 땅에서 많은 주택을 공급하기 위하여는 용적률을 상승시킬 수밖에 없으며, 용적률만 상승하였다가는 성냥갑 같은 평면적인 주택설계 밖에는 나올 수가 없기 때문에 층수제한도 함께 완화하여 이를 해결해 나가야 할 것이다.

따라서 현재 법적상한용적률보다 최소한 10%(용적률 수치로 약 30% 정도)이상 상승시켜 주고 층수제한을 완화해 주면 현재와 별 문제가 없이, 아니 오히려 더 쾌적한 건물설계가 나올 수 있을 것으로 확신한다.

 

6) 정비사업 초기자금 지원
(1) 초기 사업자금의 규모
재개발사업의 경우에는 조합설립인가후, 재건축사업의 경우에는 사업시행인가후에 시공사를 선정하도록 도시정비법에 규정되어 있었으나, 2009년 2월 6일에 법이 개정되어 재건축사업의 경우에도 조합설립인가후에 시공사를 선정할 수 있도록 변경되었다.
하지만 서울특별시의 경우에는 공공관리제하에서 시공자선정시기를 사업시행인가후에 하도록 조례에 규정하고 있다.

조합에서 일단 시공사를 선정하게 되면 사업자금의 대여가 가능하기 때문에 시공사 선정 전까지의 자금소요를 보면 조합설립인가 직후 시공사 선정이전까지 1개 조합당 대개 3억~5억원이 소요되고 있다. 그리고 사업시행인가후에 시공사를 선정하도록 되어 있는 서울특별시의 경우에는 10억원이상의 자금이 소요되고 있다.

 

(2) 지원 방법
초기자금 지원 방법은 무상지원이 아니라 대여형식으로 하면 된다. 이자는 지원의 개념으로서 무이자로 하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

추진위원회설립승인후에 추진위원회에 대여를 해 주되 조합설립이후에 시공사를 선정하면 대여금을 상환하는 조건으로 대여를 해 주는 것이 안전할 것이다.

대여기간은 조합설립후 시공사선정시까지이므로 약 1년~1년6개월이 될 것이고, 시간이 경과하여 시공사를 선정한 조합의 대여금이 회수가 된다. 그러므로 사업시행인가후에 시공자를 선정하는 서울시의 경우에도 1개 조합당 약 10억~20억원의 자금이 소요된다고 하더라도 약 3천억원만 준비하면 충분히 초기자금 대여가 가능할 것으로 보인다. 사업시행기간이 다 다르고 회수가 되기 때문에 이를 다시 필요로 하는 조합에 대여해 줄 경우 위 자금이면 충분할 것으로 보인다.

따라서 최소한 약 5천억~1조원 규모의 정비사업 초기자금지원금만 마련해 두면, 전국적인 정비사업 초기자금의 상당부분을 지원할 수 있을 것이다.

 

(3) 초기자금 지원의 효과
현재 재건축·재개발사업의 시공사선정전 초기자금을 거의 대부분이 정비사업전문관리업체가 조달을 하는데, 정비사업전문관리업자의 자금력이 영세하고, 또 여러 사업장의 정비사업전문관리를 하다보면 회사자금으로 초기자금을 추진위 등에 지원하는 것이 한계에 달하게 된다.

그래서 결국에는 정비사업전문관리업체는 추진위원회단계에서부터 특정의 시공사로부터 자금지원을 받게 되고, 이렇게 어느 시공사로부터 자금지원을 받게 되면 조합설립인가후 시공사선정시에 반드시 그 시공사를 선정해 주기 위한 활동을 할 수밖에 없다. 그리고 그러한 시공사의 자금지원을 알고 있는 추진위원장 등 추진위원회가 그대로 조합집행부로 선출되어 업무가 승계되면, 결국 정비사업전문관리업체와 추진위집행부였다가 조합집행부가 되는 사람들이 함께 특정 시공사를 선정하게 되는 부작용이 있고, 이런 점을 악용하여 공사단가나 무상지분율을 조종하여 결국 조합원들의 손해로 귀착될 가능성이 높아지고 있는 현실이다.

그런데 초기자금을 위와 같이 지원하면, 추진위원회나 조합집행부가 정비사업전문관리업체나 시공사로부터 자유로워지고, 자금지원이 원활하게 되면 추진위단계에서부터 조합설립인가시까지의 기간이 단축되는 효과를 보게 될 것이다.

 

7) 시공자 선정시기를 조합설립인가후로 법개정
2009년 2월 6일 도시정비법을 개정하여 모든 조합의 경우 조합설립인가후에 시공자를 선정할 수 있도록 시공자선정 시기를 앞당겼다.

그런데 서울특별시의 경우에는 공공관리를 받는 경우에 시공자선정 시기를 사업시행인가후에 하도록 서울특별시 조례에 규정하여 법에 위반되게 정책을 시행하였다. 그런데 법에 위반된다는 반발이 일자 2012년 2월 1일에 도시정비법 제77조의4 제6항을 개정하여 공공관리 경우에는 시공자선정 시기를 조례로 정할 수 있도록 했고 현재에도 서울특별시의 경우에는 시공자선정 시기를 사업시행인가후에 하도록 하고 있다.

서울특별시가 시공자선정 시기를 사업시행인가후에 하도록 규정한 타당한 이유는 다른 점에서는 찾아볼 수가 없다.
오로지 시공자를 일찍 선정하면 자금지원이 시공사를 통하여 가능하기 때문에 서울특별시의 지시를 조합에서 듣지 않을 것이기 때문에 시공자선정 시기를 늦추어 그때까지 최대한 서울특별시의 지시를 따르도록 하기 위한 것 이외에는 다른 이유는 전혀 없다

하지만 이러한 서울특별시의 조치는 위에서 본 바와 같이 자금지원에 많은 문제가 발생하게 되어 오히려 비리를 조장하고 있으며, 또한 정비사업 진행을 막아 신규주택공급에 차질을 빚고 있는 실정이다. 따라서 시공자선정 시기를 조합설립인가후에 할 수 있도록 개정하여야 한다.

 

8) 도시재생본부 설치
도시재생에 관한 계획수립 및 관리를 현재 국토해양부의 소속부서, 그리고 각 지방자치단체의 소속부서 공무원들이 하고 있다.

하지만 이 해당 공무원들은 원래 도시재생에 관한 전문가가 아닌데다가, 해당 업무를 맡은 뒤 3년 정도면 전부 다른 부서로 옮겨가게 되고, 그러면 또 다시 전혀 전문지식이 없는 새로운 담당자가 와서 이 분야의 업무를 맡게 되어 제대로 도시재생에 관한 계획수립 및 관리를 기대하기 어렵다.

그리고 각 지방자치단체에 도시계획위원회가 있어 전문가들의 의견을 듣기는 하나, 실제 업무는 해당 관련부서에서 다하고 도시계획위원들은 찬반만 표하는 경우가 많아 이 또한 적절한 대책이 되지 못하고 있다.

또한 관할지방자치단체장이 누가 되느냐에 따라 도시계획 및 도시재생계획이 수시로 변경되기 때문에 지속적이고 일관된 도시재생사업이 어렵게 되어 있다.

따라서 도시재생본부를 대통령 또는 국무총리 소속하에 설치를 하고, 각계 전문가들을 배치하여 지방자치단체장, 해당부서 공무원의 변동에고 불구하고 지속되고 일관된 계획이 수립되고 관리될 수 있도록 하여야 할 것이다.
 

〈전 국토해양부, 현 경기도 고문변호사> 법률사무소 국토 대표변호사 02-592-9600 . www.r119.co.kr