무조건 밀어 붙이는 ‘공공 만능주의’… 또 다른 비리 양산 우려
“공영개발 형식은 부적절… 지원역할 해야” 박환용 교수
“업체선정 위한 객관적 배점기준 마련돼야” 윤도선 회장
“공공관리, 생색내기 업무보다 지원 나서야” 김선덕 소장
“서울시 도·정조례는 법 위반, 소송도 불사” 최일렬 조합장
“서울시 1억원 절감 발언 사회문제화 우려” 오동훈 교수
“용적률·층수 먼저 풀어줘야 활성화 기대” 한정탁 상무
“공공관리제 도입, 업계가 빌미 제공한 것” 김조영 변호사
<토론자>
김선덕 건설산업전략연구소 소장
김조영 법률사무소 국토 변호사
박환용 경원대학교 도시계획학과 교수
오동훈 서울시립대학교 도시행정학과 교수
윤도선 한국도시정비전문관리협회 회장
최일렬 미아4구역 재개발 조합장
한정탁 대림산업 상무
서울시의 공공관리제도가 법제화됨에 따라 오는 7월 16일부터 본격적인 시행에 들어갈 예정이다. 하지만 업계에서는 긍정적인 효과보다는 더 많은 문제를 양산할 것이란 우려의 목소리가 높다. 특히 공공관리는 공공이 민간사업인 정비사업에 일방적으로 개입하는 제도임에도 제대로 된 논의가 이뤄지지 않아 ‘밀어붙이기’식으로 제도를 시행하고 있다는 지적을 받고 있다.
이에 본지는 창간6주년을 맞이해 한국주거환경학회와 함께 논현동 건설회관에서 ‘주택정비사업의 공공관리제도 시행에 따른 정책 제언 대토론회’를 개최하고 업계 실무자 및 전문가, 관련 업체 등 다양한 계층의 의견을 들어봤다.
이날 토론회에는 두성규 한국건설산업연구원 연구실장이 ‘공공관리제도의 문제점과 개선방안’을, 김덕례 주택산업연구원 연구위원이 ‘공공관리제도의 추진현황과 향후 공공의 역할’을 주제로 발표했다. 토론에는 △박환용 경원대학교 교수 △김선덕 건설산업전략연구소 소장 △김조영 변호사 △오동훈 서울시립대학교 교수 △윤도선 한국도시정비전문관리협회 회장 △최일렬 미아4구역 재개발 조합장 △한정탁 대림산업 상무 등이 참석했다.
▲박환용 교수=공공관리제도는 정비사업에 공공이 적극적으로 개입해 사업을 투명하게 진행시키겠다는 것이다. 하지만 업계에서는 많은 문제를 제기하고 있다. 도입 취지나 목표는 긍정적이지만 방법에 있어서는 그림자가 있다. 모든 사람의 권익을 보장할 수 있는 제도가 돼야 한다. 그렇지만 공영개발 형식의 틀을 갖추고 있는 것은 적절하지 않다. 공공의 지원이 필요한 곳에 지원하는 게 맞다.
또 정비사업에 부정부패가 나타고 있는 것은 사실이지만 세입자나 철거, 이주문제 등의 해결이 더 시급한데 너무 부정부패에만 포커스를 맞추고 있는 게 아닌가 하는 생각이 든다. 이주나 철거 등의 문제에 대한 보완이 없다면 공공관리는 실패할 가능성이 높다.
모든 사업장에 공공관리를 의무적으로 적용하는 것도 문제다. 조합이 원하는 곳이나 여러 가지 문제가 있어 사업이 안 되는 사업장에 공공관리를 적용해야 한다.
마지막으로 공공관리를 적용해 공공이 협력업체를 선정할 경우 과연 그 업체가 주민을 위해 일을 할 것인지 생각해 봐야 한다. 공공에게 선정권한이 있다면 공공을 위해 일할 공산이 크다. 정비사업은 결국 주민들의 비용으로 추진하는 사업이다. 주민들의 재산을 담보로 추진하는 사업인만큼 민간의 자율에 맡겨 두는 것이 맞지 않나 생각해 본다.
▲윤도선 회장=업체 선정 업무만을 하는 공공관리가 과연 주민들을 위한 것인가 하는 의문이 생긴다. 정비업체는 전국적으로 450여개가 있다. 오래된 업체는 공공관리를 찬성하고 신생업체는 공공관리를 반대한다. 업체선정 기준에 문제가 있다는 것이다. 공공관리의 목적을 달성하기 위해서는 정비업체 선정 시 객관적인 판단에 의한 배점이 필수적이다. 하지만 주관적인 판단에 의한 배점이 너무 많다. 이로 인해 로비설이 대두되기도 했다. 특히 정비업체 선정은 모든 구역이 같은 기준으로 정비업체를 선정해야 한다. 그렇지 않고 구청별로 기준이 다를 경우 형평성이나 공정성에 대한 문제가 제기될 것이다. 객관적인 기준이 필요하다는 것이다.
분쟁조정위원회도 문제다. 분쟁조정위원회에서 분쟁조정이 가능하다면 공공관리제도가 필요 없을 것이다. 하지만 다양한 이해관계를 가진 정비사업에서 분쟁조정위의 조정이나 권고로 분쟁을 수습한 사례는 아직까지 한 번도 없다. 분쟁조정위의 조정이나 권고를 당사자들이 수용하지 않고 소송을 걸면 그만이기 때문이다. 분쟁조정위의 권한이 전혀 없다는 것이다.
또 서울시는 사업기간을 단축해 1억원의 부담금을 절감하는 효과를 볼 수 있다고 밝힌 바 있다. 성수지구를 보면 추진위 구성기간이 실제로 단축된 것은 맞다. 하지만 문제는 추진위 구성 이후다. 제도가 자주 바뀌는데 행정적인 문제나 주민간의 갈등, 관리처분계획 문제를 해결하고 사업을 빠르게 추진할 수 있을지 의문이다.
▲김선덕 소장=과거에는 신도시나 택지개발지구 등에 택지를 만들어 공급했지만 최근에는 구도심을 재생하는 것에 관심을 갖게 됐다. 하지만 최근에는 각종 소송으로 모든 구역에서 사업이 지연되고 있다. 알박기를 위한 소송일 수도 있고, 집행부의 잘못으로 인한 소송일 수도 있다. 공공관리로 이런 소송 등의 문제를 치유할 수 있는지에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 일반인들은 재건축·재개발에 대해 전혀 모르는 게 사실이다. 주변에 아는 지인에게 물어봐서 알게 되는 정보가 전부다. 조합에서도 사업에 대해 숨기려하고, 잘 가르쳐주려 하지 않다 보니 소송으로 이어지는 것이다. 공공이 참여해서 이런 문제를 해결해야 하는데 너무 생색내는 업무만 하고 있다는 생각이 든다. 정작 중요한 공사비나 이주, 철거에 대해서는 전혀 관여하지 않는다는 것이다.
공공관리시 정비업체의 역할이 많아져야 하는데 전혀 변화가 없다는 것도 문제다. 현재 정비업체는 갈등을 일부 조율하는 정도의 역할만을 수행하고 있다. 사업에 참여할 수 있는 진입 장벽을 높이는 방법이 아니라 역할을 늘리는 방법으로 제도가 개선돼야 한다.
정비사업은 지식이 전혀 없는 일반 시민에 의해 추진되고 있다. 추진위나 조합이 설립돼 임원이 선정된다면 이들에게 공공이 교육에 대한 부분을 지원해야 한다. 사업을 추진하는 방법을 알 수 있도록 조합장, 임원의 정비사업 전문성을 강화할 수 있도록 해야 할 것이다.
▲최일렬 조합장=현장에서 정비사업을 추진하는 책임자 입장에서 공공관리제도에 대한 의견을 제시해 보겠다. 공공관리제도 시행시 시공자 선정시기와 조합원 부담금 1억원 절감 주장, 원주민 재정착률 상향 방안 등 크게 세 가지로 나눠 이야기하겠다.
우선 시공자 선정시기다. 시공자 선정시기는 〈도시 및 주거환경정비법〉에 조합설립인가 이후에 선정하도록 규정하고 있는데 조례로 시공자 선정시기를 사업시행인가 후로 정할 수 있는지 의문이다. 만약 서울시가 이대로 조례를 시행한다면 〈도정법〉을 위반한 것이 명백하므로 한국주택정비사업조합협회와 함께 ‘조례무효소송’을 제기할 것이다.
또 서울시는 지난 2009년 7월 1일 공공관리를 하면 세대당 분담금 1억원이 절감된다는 발표를 했다. 비대위들이 공공관리를 하면 1억원이 생긴다면서 조합원들을 선동해 사업장이 발칵 뒤집어졌다.
서울시가 제시한 2개 구역의 사례에서 볼 수 있듯 사업성에 따라 분담금 절감액도 변한다. 그런데도 마치 모든 현장에 조합원 분담금이 1억원 절감되는 것처럼 발표했다. 만약 분담금이 1억원 절감되지 않을 경우 서울시는 어떤 방법으로든 책임을 져야 할 것이다.
마지막으로 공공관리제도가 생색내기 전시행정이라는 점도 문제다. 정부와 서울시는 용산참사 이후 공공의 적극적인 개입이 필요하다고 주장하면서도 세입자 문제는 책임지지 않는다. 영세한 조합원의 재산을 빼앗아 세입자를 보호하는 정책만 만들고 있을 뿐이다. 영세한 조합원들이 ‘쾌적한 주거환경에서 살고 싶다’는 인간의 기본적인 욕망으로, 부담금을 내면서 재개발을 하겠다는데 임대주택을 의무적으로 짓고, 세입자에게 주거이전비도 지급하라고 한다. 가난은 국가가 구제해야 한다. 결국 세입자 보호는 국가가 책임져야 한다.
▲오동훈 교수=공공이 민간사업에 개입하는 공공관리제도 자체만 놓고 보면 큰 문제는 없다고 본다. 하지만 방법에 있어서 예상되는 몇 가지 문제가 있다.
우선 서울시의 공공관리는 추진위 승인까지다. 조합을 설립하는 것은 추진위와 정비업체가 협력해서 알아서 해야 한다. 그렇다면 사업성이 낮은 구역에서 사업계획을 설명하고 주민들에게 동의서를 걷을 경우 주민들이 동의를 하겠냐는 것이다. 만약 30~40%의 동의서를 받아 납품할 경우 성과비용을 받을 수 있을 것인가 하는 문제다. 만약 성과비용을 받지 못한다면 사업성이 낮다는 것을 숨긴 채 동의서를 받는 방법으로 다시 회귀하게 될 것이다.
선진국일수록 세원 확보와 도심활성화, 도심공동화 현상을 방지하기 위해서 공공의 개입은 필요 불가결하게 된다. 따라서 도시재생사업을 전담하는 기구가 필요하다는 의견에는 전적으로 찬성한다. 하지만 부담금 1억원 절감 발언은 상당히 심각한 문제라고 생각한다. 사업성이 낮은 현장도 분담금을 1억원 절감할 수 있다는 이야기는 사회적인 문제로 대두될 수도 있다.
공공이 진정으로 역할을 다하기 위해서는 사업성이 낮지만 도시재생이 필요한 곳에 우선적으로 자금을 지원해야 한다. 세입자 보상 문제도 공공의 지원이 필요하다. 공공은 민간이 할 수 없는 부분, 즉 기반시설 등과 같이 강조되지 못하는 부분을 책임져야 선진국이 될 수 있다.
▲한정탁 상무=공공관리제도의 문제는 크게 3가지로 정리할 수 있다. 첫 번째는 권한이 있는 곳에 책임이 따라야 한다는 것이다. 서울시는 공공관리제도를 시행하면서 공사비 절감 등을 통해 조합원 분담금을 1억원 절감하고, 사업기간도 2년을 단축시키고, 투명하게 사업을 추진할 수 있도록 하겠다고 약속했다. 하지만 정비업체, 설계자, 시공자 선정에는 공공관리를 의무화하면서 정작 공공의 관리가 필요한 관리처분이나 이주, 철거에 대해서는 조합의 선택이라는 명분으로 의무 대상에서 제외했다. 공공의 지원이 필요한 것이 이주, 철거다.
두 번째로 공공관리를 모든 현장에 적용해야 하는지에 대해서도 생각해 봐야 한다. 공공의 역할은 법이나 제도를 정비해 도심지 내 주택을 공급하고, 임대주택이나 기반시설을 설치해 공공성을 확보하는 것이다.
사업성이 없는 곳, 사업 추진이 어려운 곳을 지원하는 게 공공의 역할이라는 것이다. 그렇다면 시범지구 선정이 잘못된 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 만약 모든 구역에 공공관리를 적용할 계획이라면 시범 운용을 마친 후 확대해도 늦지 않을 것이다.
공공관리제도에 대한 보완책을 제시하겠다. 도시재생의 선진국인 영국에서는 특수목적법인을 설립해 도시재생사업을 추진한다. 공기업과 설계사사무소, 정비업체, 건설사 등이 역할을 분배해 협력체를 구성하고 착수에서부터 청산까지 책임지는 것이다.
이런 특수목적법인으로 사업을 추진하게 되면 우선 공공기관의 참여로 투명성이 확보된다. 또 각자 맡은 업무를 바탕으로 유기적인 협력 속에서 사업을 추진하기 때문에 사업기간이 많이 단축할 수 있다.
▲김조영 변호사=공공관리제도의 시행방법에 대해 판단해 볼 필요가 있다고 본다. 우선 추진위원장이나 조합장 선정 방법이다. 그동안 추진위원장은 동의서를 징구해 위원장을 선출하고 추진위를 구성했다. 조합도 마찬가지다. 조합장 선거에는 서면결의가 큰 비중을 차지하는데 위조 등의 문제점은 지속적으로 나타나고 있다. 따라서 공공이 위원장, 조합장 선거를 대행한다고 해도 문제가 없을 것이다.
다음으로 협력업체를 공공이 선정하는 것에 대한 문제다. 추진위나 조합의 업체 선정은 비교적 자율성이 보장돼 있다는 것이다. 다만 정비업체나 시공자와 같은 중요한 업체를 선정하는 방법은 정해져 있다. 하지만 특정업체의 입찰을 막거나 유리하게 진행시키기 위해 제한을 거는 경우가 자주 발생한다. 따라서 공공이 협력업체를 선정에 개입하는 것은 구체적인 방법에 잘못은 있을 수 있어도 개입 자체를 막는 것은 쉽지 않을 것이다. 결국 공공이 개입할 수 있는 여지를 업계 스스로 만들었다는 것이다.
하지만 공공관리제도가 적용되는 현장에만 자금을 지원하고 그렇지 않은 구역은 자금을 지원하지 않는 것은 잘못됐다고 본다. 특히 공공이 지원한다는 자금은 회수할 때까지 이자를 받기 때문에 사실 지원이란 표현을 사용하는 것도 문제가 있다고 본다. 시공자 선정시기를 사업시행인가 이후로 한다는 것도 법적인 문제소지가 있다고 본다. 조례가 그래도 통과돼 시행된다면 법적인 절차에 따라 소송을 통해 판가름을 내야 할 것이다.
-------------------------------
“정비사업에 직접 개입 보다는 자율적 지원 나서야”
▲두성규 한국건설산업연구원 연구실장=두성규 연구실장은 “공공관리제도는 정비사업에 직접적으로 개입하기보다는 주민들에 의해 자율적으로 추진될 수 있도록 지원을 강화해야 한다”고 주장했다.
특히 공공관리제도가 투명하고 신속한 사업추진이라는 본래의 취지와는 다르게 정비업계에 관여와 간섭이 가능한 업무에 집중돼 있다고 지적했다.
우선 두 연구실장은 공공관리를 제도화하는 과정에서 지나치게 수익성만을 강조해 현실과의 괴리로 인한 부작용이 발생할 수 있다고 우려했다. 공공관리제도 도입을 이끌어내기 위해 눈앞에 보이는 수익성에 대해 홍보하면서도 도입 과정에서의 충분한 논의나 협의는 미흡했다는 것이다. 특히 공공관리자의 업무가 지나치게 협력업체 선정이나 선정 지원에 한정돼 있어 정작 공공의 역할이 필요한 세입자보상이나 철거, 주민권리 보장 등에 대한 문제는 소홀했다고 지적했다.
두 연구실장은 “공공관리제도는 제도화하는 과정에서 조합원 분담금 1억원 이상 부담 경감 등을 주장하며 수익성만 강조해 왔다”며 “이로 인해 공공관리에 대한 지나친 기대감과 현실과의 괴리로 인해 사업 추진 과정에서 부작용이 발생할 수 있다”고 지적했다. 이어 “도입과정에서도 정비사업 관련 종사자들은 물론 국토해양부나 타 지방자치단체와도 협의가 제대로 이뤄지지 않아 서울시만을 위한 제도가 됐다”고 덧붙였다.
두 연구실장은 서울시가 조례를 개정해 시공자 선정시기를 사업시행인가 이후로 미루려 하는 점에 대해서도 법적 효력 등의 문제가 발생할 수 있다고 밝혔다.
두 연구실장은 “법에서 조합설립인가 이후에 시공자 선정이 가능토록 하고 있는데도 서울시 조례에 사업시행인가 이후에 선정하도록 하고 있어 혼란이 예상된다”며 “만약 조합에서 서울시의 조례를 무시하고 조합설립인하 후 시공자를 선정한 경우 법적 효력을 두고 소송 등으로 이어질 가능성이 높아 사업 지연이 불가피하게 될 것”이라고 말했다. 이어 “시공과 철거를 한 업체에게 책임지도록 하는 것은 오히려 건설사와 철거업체의 담합이나 결탁을 조장할 수 있다”며 “이주·철거 문제를 건설사에게 떠넘긴 채 공공은 회피하고 있다는 느낌을 지울 수 없다”고 덧붙였다.
두 연구실장은 공공관리의 본래 의미를 살리기 위해서는 공공은 지원·감독·정보제공에 역점을 둬 투명하면서도 자율적인 사업 환경을 만들어줘야 한다고 주장했다. 또 공공관리에 참여하는 공직자의 부정부패나 비리를 방지하기 위한 제어장치를 마련해야 한다고 제안했다.
이 밖에 △철거, 세입자 문제 해결을 위한 분쟁처리 시스템 구축 마련 △시공자 선정시기 및 공공관리 대상 통일된 규정 법제화 △공공관리 비용부담 형평성·현실성 확보를 위한 기준 등에 대한 방안도 함께 제시했다.
--------------------------------
“공공관리 의무화 땐 사회비용만 8천억원대 넘어”
▲김덕례 주택산업연구원 연구위원=공공관리제도가 도입될 경우 사업재검토에 따른 사회적 손실 비용이 8천억원을 넘어설 것이란 전망이 나왔다. 김덕례 연구위원은 ‘공공관리제도의 추진현황과 향후 공공의 역할’이란 연구에서 서울시가 공공관리를 의무 적용할 경우 사업비 등으로 인해 이 같은 천문학적인 비용이 발생할 것으로 계산됐다고 밝혔다.
김 연구위원의 분석에 따르면 서울시가 부담금 절감을 검토한 2개 사업장과 유사한 9개 사업장의 운영비 평균치는 약 26억원인 것으로 나타났다. 이에 따라 서울시가 의무적으로 공공관리를 적용하겠다고 밝힌 484개 사업장 중 조합의 경우 평균치 전액을, 추진위의 경우 50%가 투입됐다고 가정할 경우 전체 사업장의 손실 비용이 약 8천307억원인 것으로 계산됐다. 추진위 단계인 사업장에만 적용해도 약 4천277억원이다.
김 연구위원은 “재개발, 재건축사업이 시행되고 있거나 시행이 예정돼 있는 구역에서 공공관리제도 도입을 두고 주민들 간의 갈등이 증폭되고 있다”며 “주민갈등으로 인한 사업지연도 문제지만 사업 재검토에 따른 사회적 비용이 천문학적인 수치에 이르는 것으로 나타났다”고 말했다.
김 연구위원은 서울시의 부담금 추정방식의 한계에 대해서도 지적했다. 우선 서울시의 부담금 절감 추정방식은 사업장 선정에 있어 단 2개의 대표 사업장만을 추정한 결과여서 기반시설설치비율, 국공유지비율, 미동의자 비율 등 사업장 여건에 따라 사업비가 달라지는 정비사업 특성상 동일 기준으로 계량화하는 것이 불가능하다고 설명했다.
또 모든 현장에 공공관리제도를 적용할 경우 지자체별 재정 여건에 따라 양극화 현상이 발생할 수 있다는 문제점도 제기했다. 강남구나 송파구 등과 같이 재정자주도가 높으면서 정비구역은 적은 지자체는 공공관리를 위한 예산 확보가 가능할 것으로 예상되고 있다. 하지만 재정자주도가 낮으면서 정비구역은 많은 노원구, 은평구, 서대문구 등은 공공관리를 위한 지원에 한계가 있을 것이란 분석이다. 따라서 재정여건이 좋은 지역과 그렇지 못한 지역의 정비구역 간의 양극화가 대두될 수 있다는 것이다.
이에 따라 김 연구위원은 공공이 바람직한 역할을 수행하기 위해서는 정책 발표 이전에 중앙정부와 지방정부의 충분한 협의를 거쳐 시장의 혼란을 방지해야 한다고 제안했다. 또 공공개입의 정당성을 확보하기 위해서는 사업성이 낮은 문제 사업장과 세입자 보상, 이주·철거 등의 관리를 통한 주민분쟁 조정에 한정적으로 개입해야 한다고 주장했다.
