열린우리당 소속 이강래 의원외 141인의 의원은 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률안’을 발의하여 2006년 4월 6일 국회에 제출하였다(의안번호 4197). 이에 이 법률안이 안고 있는 문제점을 분석해 정리해 본다.

 

1. 재건축초과이익이 불로소득인지=건교부는 불로소득적 성격을 갖는 개발이익을 환수하기 위해 재건축 부담금을 도입하여야 한다고 주장한다. 그러나 재건축은 새 주택을 얻기 위해 토지지분의 일정 부분을 처분하는 대가를 지불하며, 이는 시장원리에 따라 시장참여자 사이에 토지지분과 재건축 비용을 상호 교환하는 거래에 이루어지는 합리적인 경제행위이다. 즉, ‘내 돈 한 푼 안 들이고 새 집을 짓는 행위’로 규정하여 도덕적 차원에서 비난할 근거는 없다.
현금 대신 토지현물로 비용을 조달하는 방식은 재건축뿐만 아니라 건축법에 의한 신축의 경우에도 광범위하게 적용되고 있다. 그럼에도 건축법상 신축에 대해서는 아무런 문제제기를 하지 않고 오직 재건축에만 문제를 삼는 것은 이중 잣대를 적용하는 것이다(입법재량권의 남용).

 

2. 재건축부담금의 대상사업을 주택재건축사업에 한정하는 문제=법률은 부과대상으로 도정법상 주택재건축사업에 한정하고 있다. 재건축사업에 의한 이익이 불로소득이고, 환수의 대상이라고 한다면 재건축사업과 동일한 재개발사업 및 도시환경정비사업에 의한 이익도 불로소득으로 환수의 대상이어야 한다.
그러나 건교부는 재개발사업 및 도시환경정비사업에 의한 이익에 대해서는 ‘불로소득으로 환수의 대상’이라고 하지 않는 바, 재건축 사업과 유사 사업에 대한 이중 잣대를 적용하고 있다. 이는 대한민국 헌법의 평등의 원칙에 반하는 것이다.

 

3. 재건축부담금 예정액을 관리처분계획에 명시하는 문제=법률은 재건축부담금의 조합원별 분담기준 및 비율을 결정하여 이를 관리처분계획에 명시토록 하고 있다. 그러나 집값은 평형과 층 이외에도 방향이나 단지내 위치, 도로나 학교, 놀이터 등의 인접 등에 따라 제 각각이며, 이러한 세세한 점까지 고려하여 분담기준 및 비율을 정하기란 사실상 어렵다.
재건축조합은 관리처분을 위한 총회시 재건축부담금을 반영하여야 할 것이나, 관리처분시부터 준공시까지 3년 이상의 시간이 소요되어, 준공시의 집값을 예측하기란 어려운 문제이다.
준공시점에 재건축부담금이 확정되고, 변경된 재건축부담금에 따라 관리처분을 변경하여야 할 것이나 사실상 사업이 종료된 시기이어서 관리처분의 변경은 현실적으로 불가능하다. 정부가 부족한 재건축부담금을 조합원에 부과할 경우 분담기준의 불분명으로 인해 많은 분쟁이 발생할 것이다.

 

4. 기준시점중 착수시점의 문제=법률은 재건축부담금의 부과개시시점을 최초로 구성된 추진위원회의 승인일로 하고 있다. 건교부는 실질적인 사업추진 과정과 개발이익 환수의 실효성을 감안한 것이라고 한다.
그러나 추진위원회의 주요 업무가 조합설립을 준비하는 업무와 조합설립동의서를 징구하는 업무임에서 알 수 있듯이 추진위원회는 조합을 설립을 준비하는 단계일 뿐 사업을 추진하는 단계라고 할 수 없다. 재건축사업은 토지등소유자 80%이상의 동의를 얻어 조합설립인가를 받은 때부터 사업시행인가 등의 행위를 할 수 있는 점에 비추어 실질적인 사업추진단계는 조합설립인가 이후이다.
따라서 재건축부담금의 부과개시시점은 재건축사업을 실질적으로 추진할 수 있는 단계인 조합설립인가일로 하여야 할 것이다.

 

5. 주택가격의 산정문제=법률은 부과개시시점 주택가격을 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 따라 공시된 주택가격(주택가격 공시 이전의 경우는 ‘소득세법’에 의하여 산정된 기준시가)으로 하고 있다.
부과개시시점 주택가격의 경우 실거래가 또는 시세를 알 수 있을 경우 그 실거래가 또는 시세를 반영하여야 할 것이나 이에 대한 규정이 미비하다. ‘개발이익환수에 관한 법률’에도 개시시점지가에 실제의 매입가격을 반영할 수 있도록 하고 있다.
2003년도 기준시가의 시세반영비율은 60% 정도밖에 반영되지 않았으나, 향후에는 시세의 90% 이상을 반영할 예정이다. 2005년 당시 수도권  소형아파트(전용면적 85㎡이하)는 시세의 75%를 반영했다.
이처럼 공동주택 기준시가가 시세를 점차 많이 반영함으로써 개발이익이 없음에도 불구하고 개발이익이 있는 것으로 되어 원본잠식의 위험이 있다.

 

6. 정상주택가격상승분의 산정문제=정상주택가격상승분은 개시시점 주택가격에 정기예금이자율과 종료시점 시·군자치구의 평균주택가격상승률 중 높은 비율을 곱하여 산정하도록 하고 있다.
즉 단독, 다가구, 다세대, 아파트를 모두 포함한 주택가격의 평균상승률을 기준으로 한 것이다. 그러나 법률이 ‘주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수’하는 것인 점에 비추어 당해 동일한 종류의 주택, 즉 ‘아파트’의 가격 상승률을 기준으로 하여야 한다.
‘구별 집값 상승률’을 기준으로 할 경우 집값이 많이 오른 지역, 즉 재건축대상의 아파트가 많고, 재건축값이 시세 상승을 주도하는 서울 강남구에서는 개별 재건축단지의 가격 상승분과 정상적인 집값 상승분간 차액이 줄어 부담금도 줄어들게 되는 결과 발생한다.

7. 단독주택지 재건축과 관련=아파트는 단독, 다가구, 다세대 보다 높은 가격을 형성하고 있는 현실에 비추어 볼 때 단독주택지 재건축의 경우 부과개시시점 주택(단독, 다가구, 다세대)의 가격 총액은 낮은 반면 부과종료시점 주택(아파트)의 가격 총액은 높게 되므로, 재건축 부담금을 많이 부담할 가능성이 있다.
단독주택지 재건축은 90%이상이 강남(강남, 서초, 송파, 강동구) 이외의 지역에서 이루어지는바, 강남지역의 재건축을 규제하여 서울지역의 주택가격을 안정시키겠다는 정부의 의도는 오히려 투기와 관련이 없는 강남이외의 단독주택지 재건축을 규제하는 부정적인 결과를 초래하게 된다.
 

8. 개발비용의 산정문제=법률은 초과이익에서 공제되는 개발비용으로 공사비, 제세공과금, 기부가액, 재건축임대주택건설에 따른 재건축 조합 부담액 등을 열거하고 있다.
일부 언론에서 건교부는 공사비의 범위를 조합이 제시한 실비로 할 예정이지만 상한선을 마련하여 건축비 과다책정을 막겠다고 한다.
하지만 건축비는 마감재, 평면 등 품질수준을 어떻게 하느냐에 따라 달라지며 어떤 품질수준을 유지할 것인가는 당해 조합원들의 결의에 의하여 결정해야 한다. 그러므로 공사비에 상한선을 두는 것은 정부가 아파트의 품질수준의 결정에 관여하는 것으로써 시장경제원리에 반하는 조치이다.
토지 등을 기부채납한 후 용적률 등을 완화받은 경우에는 위 기부채납액을 공제하지 않는 것도 문제다. 기부채납의 가액은 사업을 추진하는 과정에서 발생한 비용이며, 용적률 등의 완화만으로는 그 보상이 모두 이루어졌다고 볼 수 없으므로 용적률 등을 완화받은 경우에도 위 기부채납액은 초과이익에서 공제되어야 한다.
재건축임대주택 건설에 따라 재건축 조합 부담액에 대해서도 건축비는 실제 투입된 공사비를 기준으로 공제되어야 하며, 기부채납인 대지지분의 가액도 공제되어야 한다.

 

9. 재건축부담금의 부과율 문제=법률은 조합원 1인당 평균이익에 따라 최소 면제에서 최대 50%의 부과율을 적용하고 있다.
재건축부담금은 미실현 이익으로써 측량(計測)의 객관성 보장이 심히 어렵기 때문에 자칫 최대 50%의 부과율은 가공이득에 대한 과세가 되어 원본잠식으로 인한 재산권침해의 우려가 있다. 조합 또는 조합원의 재건축 사업에 대한 의욕저하를 방지하고 조세 전가에 따른 집값상승을 피하기 위하여 세율을 20∼15% 이하로 낮추어야 할 것이다.

 

10. 조합원 부담과 관련=법률은 재건축조합이 해산되거나 추가 납부할 부담금이 있을 경우 조합원이 이를 부담토록 하고 있다.
이는 1회 전매가 가능한 조합의 조합원이 집을 매매하거나, 추진위원회 설립 전에 토지등소유자가 집을 매매한 경우 재건축부담금을 주택가격에 반영할 것인지, 얼마나 반영시킬 것인지에 대한 분쟁이 발생할 수 있다. 부담금이 주택가격에 반영될 경우 투기를 목적으로 한 사람들은 재건축의 초과이익을 가지게 됨에 반해 실수요자는 실질적인 손해만 보게 되는 결과가 발생한다.

 

11. 과잉금지의 원칙 위배=건교부는 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’이 제정된 이후에도 재건축 임대주택제도는 지속적으로 유지할

예정이라고 한다. 주택시장을 안정시킨다는 명목하에 재건축에 대한 각종 규제책(조합원지위 양도제한, 소형평형의무비율 적용, 후분양제 도입, 재건축 임대주택)외에 초과이익을 환수하는 것은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배된다할 것이다.

 

12. 보충규정의 미비=이미 개발부담금을 납부한 이후 주택경기 하락으로 집값이 오히려 떨어졌을 경우 이에 대한 손실을 보전할 아무런 규정을 두지 않고 있다. 이는 원본 자체를 잠식할 수 있어 사유재산권보장 취지에 위반된다.

13. 소급입법의 문제=법률 부칙에 따르면 이 법 시행일 이후 최초로 관리처분계획 인가를 신청하는 재건축사업부터 적용할 예정이다. 건교부는 부과시점이 준공시점이므로 이전 사업장에 부담금을 부과하는 것은 ‘부진정 소급’에 해당되어 위헌의 소지가 없다고 주장한다.
사업시행인가를 받은 재건축사업의 시행자는 토지이용계획(건축물배치계획 포함), 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획, 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획에 따른 사업타당성 분석이 이미 종료된 상태이다.
사업시행인가를 받은 재건축사업은 이미 도정법에 의해 사업성분석이 모두 끝나 관리처분을 앞두고 있는 상황인바, 재건축부담금의 부과는 사업시행인가를 받은 조합으로 하여금 사업자체의 중단을 초래할 수 있다. 또 주택가격에 부담금이 반영되어 주택가격의 상승을 촉발시킬 수 있는 등 특별한 사정이 인정된다. 그러므로, 부진정 소급입법의 예외사유에 해당되어 위헌의 소지가 있다할 것이다.

미실현 이익인 재건축 초과이익은 준공시점의 주택가격의 총액에서 추진위원회 설립승인일 주택가격의 총액, 정상주택가격 상승분 총액, 개발비용을 공제하여 산정한다.
그러나 위에서 지적한 문제점들을 볼 때 미실현이익인 재건축 초과이익에 대한 측량의 객관성이 보장되었다고 보기 어렵다.
‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’은 측량의 객관성이 확보되지 않아 원본잠식의 결과를 초래할 수 있고 이로 인해 재산권침해로 인한 위헌의 소지가 많다할 것이다.