김경태
변호사 / 법무법인 산하
1. 들어가며
추진위원회 설립승인에 대한 취소 내지 무효확인소송 진행 중 조합설립인가가 이뤄진 경우 추진위원회 설립승인에 대한 취소 내지 무효확인소송을 유지할 법률상 이익이 있는지 여부에 관한 논란이 있다. 이에 관한 최근 대법원 판결을 소개하고 평석을 하고자 한다.
2. 대법원 2013.1.31. 선고 2011두11112 판결(이하 ‘이 사건 판결’이라 함)의 요지
이 사건 주요 경위는 추진위원회가 2005.4.27.경 설립승인을, 2007.4.24.경 변경승인을 각 받았고, 원고가 위 각 처분의 무효확인의 소(이 사건)를 제기한 이후 원심 계속 중인 2010.10.4.경 조합설립인가 처분이 있자, 이 사건과 별개로 위 조합설립인가 처분에 대한 취소소송이 제기되었고 2011.9.8.경 위 처분을 취소하라는 판결이 확정되었는데, 관할관청은 2011.12.1.경 다시 조합설립인가 처분(현재 위 처분에 대한 항고소송 계속 중에 있음)을 하였다.
이 사건은 추진위원회 설립승인의 무효확인을 구하는 중 조합설립인가 처분이 있었으나 조합설립인가 처분의 공정력이 있는 상태에서 추진위원회 설립승인 무효확인만을 구할 법률상 이익이 있는지 여부가 쟁점이었다.
이에 대법원은 “추진위원회 구성승인처분은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분으로서 조합설립이라는 종국적 목적을 달성하기 위한 중간단계의 처분에 해당하지만 그 법률요건이나 효과가 조합설립인가처분의 그것과는 다른 독립적인 처분이기 때문에, 추진위원회 구성승인처분에 대한 취소 또는 무효확인 판결의 확정만으로는 이미 조합설립인가를 받은 조합에 의한 정비사업의 진행을 저지할 수 없다 할 것이다.
따라서 추진위원회 구성승인처분을 다투는 소송계속 중에 조합설립인가처분이 이루어진 경우에는, 추진위원회 구성승인처분에 위법이 존재하여 조합설립인가 신청행위가 무효라는 점 등을 들어 직접 조합설립인가처분을 다툼으로써 정비사업의 진행을 저지하여야 할 것이고, 이와는 별도로 추진위원회 구성승인처분에 대하여 취소 또는 무효확인을 구할 법률상의 이익은 없다고 보아야 한다”고 판시하였다.
3. 평석
이 사건 판결은 여러 가지 점에서 중요한 의미를 갖고 있다. 먼저 대법원은 추진위원회 설립승인과 조합설립인가는 서로 그 요건 및 효과가 다른 독립적인 처분임을 분명히 하였다. 이를 전제로 후행처분인 조합설립인가의 효력이 존속하고 있는 이상 선행처분인 추진위원회 설립승인에 대한 취소 내지 무효확인만으로는 후행처분의 효력 및 이를 기초로 한 사업의 진행을 막을 수 없으므로 선행처분만을 다툴 경우 법률상 이익이 없다는 것이다.
대법원은 추진위원회 승인에 위법이 존재하여 조합설립인가 신청행위가 무효라는 점 등을 들어 직접 조합설립인가처분을 다투어야 한다고 판시하였다. 이는 추진위원회 설립승인과 조합설립인가는 서로 독립적인 처분이라는 법리와 궤를 같이 하는데, 즉 추진위원회 설립승인의 하자가 조합설립인가에 승계(하자의 승계)됨을 전제로 단순히 추진위원회 설립승인의 하자를 이유로 조합설립인가의 위법을 주장할 수 없고, 조합설립인가의 고유한 하자, 즉 조합설립인가 신청행위의 무효 등을 이유로 조합설립인가의 하자를 다퉈야 한다는 의미를 갖고 있다.
대법원은 ‘원심판결 선고 후 비록 선행 조합설립인가처분이 쟁송에 의해 취소·확정되었지만 연이어 후행 조합설립인가처분이 다시 이루어진 이상’ 조합설립인가처분을 다투어야 한다고 판시하였는데, 이는 만약 항고소송 등으로 모든 조합설립인가의 효력이 상실되었다면 추진위원회 설립승인을 다툴 법률상 이익이 있다는 의미가 내포된 것으로 보인다.
위 문제는 조합설립인가 처분이 취소될 경우 기존의 추진위원회가 존속하는지 여부와 관련이 있는데, 부산고등법원은 2010.7.23. 선고 2010누1996 판결에서 추진위원회가 조합설립이라는 목적 달성을 이유로 해산했다고 하더라도 조합인가처분이 취소된다면 조합이 포괄승계 했던 권리·의무는 여전히 추진위원회에 남을 수밖에 없고 그 범위 안에서 아직 소멸하지 않고 존속한다고 보아야 한다고 판시하였고, 대법원이 상고를 기각함으로써 확정되었는데(대법원 2010.12.23. 선고 2010두18611 판결), 이 사건 판결 또한 위 판결의 취지와 같은 입장을 취한 것이라고 해석할 수 있다.
☞ 문의 : 02-537-3322
