◇주제발표
노동성  국민고충처리위원회 전문위원
박영주  법무법인 지평 변호사
◇지정토론
·사회=김종보  서울대 법과대학 교수
·토론자 
김일환  건교부 주거환경팀 팀장
윤병천  주공 도시재생사업본부 이사
장성수  주택산업연구원 실장
김   훈  한화건설 법무팀 과장

 

공공부문, 특히 대한주택공사의 재개발 참여로 인해 성남, 안양, 하남, 대전 등 전국 각지에서 주민들과 갈등을 빚고 있는 가운데 주공 등 공공의 재개발 사업 진출은 여러 가지 문제점이 많다는 지적이 제기돼 눈길을 끌고 있다. 국민고충처리위원회가 지난달 23일 건설회관 중회의실에서 개최한 ‘공기업이 참여하는 재건축·재개발 사업에서 사업시행자 및 시공자 선정 제도개선을 위한 토론회’에서 장성수 주택산업연구원 정책연구실장은 △주공의 도시정비사업 참여에 대한 문제점 △주민대표회의의 법적 성격 △공공이 사업을 시행할 때 지켜야할 4가지 원칙 등을 들어 주공의 재개발 사업 참여를 강도 높게 비판했다. 장 연구실장은 “주공이 도시정비사업에 참여하는 것은 정당하지도, 합리적이지도 않다”며 “실현가능성 또한 적고 부작용이 많다”고 재개발 및 재건축 사업은 민간 시행이 원칙임을 분명히 했다. 한편 이날 토론회는 노동성 국민고충처리위원회 전문위원이 ‘공기업의 민간 정비사업 참여 사례’에 대해, 박영주 법무법인 지평 변호사가 ‘공기업이 참여하는 재건축, 재개발 사업에서의 시공자 선정 주체와 선정방법’에 대해 각각 주제 발표를 했다.

 

이날 토론회에서 장성수 정책연구실장은 주민의 입장에서 주공의 재개발 사업 참여에 대해 3가지 측면으로 생각했다고 입장을 피력했다. 즉 주공이 현재와 같이 도시정비사업에 참여하는 것에 대한 문제점은 없는지, 주민대표회의의 법적 성격은 무엇인지, 공공이 사업을 시행할 때 지켜야 할 4가지 원칙 등에 대해 견해를 밝혔다.

 

우선 장 연구실장은 주공의 주장을 반박하는 것으로 말문을 열었다. 주공은 이날 자료집을 통해 “주공 자체적으로 도시정비 분야에 활용할 수 있는 인력에 한계가 있어 시장에 참여할 수 있는 비중은 1~2%에 불과할 수 밖에 없는 실정”이라고 밝혔다.

 

이에 대해 장 연구실장은 “주공이 밝힌 이 부분은 건설업자들이 하는 말처럼 읽힌다”며 “1~2%의 기준은 무엇인가”라고 반문했다.

 

또 장 연구실장은 “공익성을 위해 재개발에 참여한다고 주장하는 주공이 1~2%라고 말하는 것은 사업성을 근거한 것인지, 공공의 입장인지 불분명하다”며 “주공이 말하는 공공의 입장이 석연치 않다”고 문제를 제기했다.

 

장 연구실장은 주민대표회의의 성격에 대해서도 법적인 해석을 명쾌히 했다. 그는 “〈도시 및 주거환경정비법〉 제26조의 주민대표회의는 공공이 시행했을 때 구성할 수 있는 임의단체”라며 “법적인 단체로 인정하면 추진위원회 등 민간과 갈등이 더 심해질 가능성이 크다”고 부정적인 의견을 표명했다. 이어 “만약 주민대표회의에 대해 추진위원회와 같은 법적인 지위를 준다면 공공이 사업을 참여하는데 있어 전위적 역할을 할 가능성이 크다”고 지적했다.

 

마지막으로 장 연구실장은 공공이 사업을 시행할 때는 △정당한지 △합리적인지 △실현가능성이 있는지 △부작용은 없는지 등에 대해 살펴보고 4가지 요건이 충족돼야 한다고 말했다. 그는 우선 주공 등 공공이 도시정비사업에 참여하는 것이 정당한 것인가에 대해 “공공이 도시정비사업에 참여할 필요성이 있다면 예를 들어 재개발공사와 같은 특별한 조직이 있어야 한다”며 “주공의 주업무는 신규 주택을 공급하는 것이어서 재개발·재건축 사업에 참여하는 것이 정당한지 의심스럽다”고 지적했다. 또 “재개발·재건축 사업은 해당 주민과 지방정부가 이해 당사자”라며 “지방정부의 역할을 배제하면서 참여하는 것은 정합성에 배치된다”고 말을 이었다.

 

이어 “많은 재개발·재건축 사업을 주공이 다 할 수 있는지 의문스럽다”고 의견을 제기한 뒤 “실현성이 없다”고 주공의 사업 참여에 대한 실현 가능성에 대해 의문을 던지며 “대부분 주민들이 사업을 준비하는데 후발 주자로 주공이 뛰어들어 금전적, 시간적으로 낭비를 낳는 부작용이 발생한다”고 부정적인 측면을 제기했다.

 

장 연구실장은 결론적으로 “주공의 재개발, 재건축 참여는 이 4가지 원칙에 맞지 않아 바람직하지 않다”며 “도시정비사업의 전문 조직으로 전환하지 않는 이상 참여하는 것은 안된다”고 의견을 피력했다.

 

▲주공, “투명성, 공정성 위해 참여”=장성수 정책연구실장의 주장에 대해 주공측은 “혼탁한 재개발 사업이 투명하고 공정하게 시행될 수 있는 사업모델을 제시하고자 참여하고 있다”고 참여 배경을 설명했다.

 

윤병천 이사는 이날 토론회에서 “〈도정법〉 시행 이전 조합 위주로 사업이 시행됐을 때 시공자와 조합 집행부가 유착 관계를 맺어 사회 문제화됐다”며 “이러한 문제점을 극복하기 위해 직접 사업을 시행하는 방식으로 참여하는 것”이라고 주장했다.

 

또 “주공은 원가정산방식이라는 제도를 도입해 시공자에게는 적정한 이윤을 보장하고 주민들이 이익을 가져갈 수 있게 하겠다”며 “사업에 참여하는데 있어 필요하면 조직을 늘릴 생각”이라고 덧붙였다.

 

이어 윤 이사는 “주공은 공익을 내세우고자 하며 수익을 바라는 것이 아니다”라며 “민간과 상생할 수 있도록 다각적으로 연구하고 있다”고 밝혔다.

 

▲건교부 입장은=건교부는 공공의 도시정비사업 참여에 대해 민간이 시행하는 것이 원칙이라는 점을 분명히 했다. 김일환 팀장은 “재개발·재건축 사업에 있어 기본적으로 민간에서 감당하지 못하는 부분에 대해서 보완하는 것이 공공의 역할”이라며 “민간이 직접 시행하는 것이 가능할 경우는 조합이 시행하는 것이 맞다”고 입장을 피력했다.

 

이어 “민간이 참여했을 때 사업성이 없는 곳이나 광역적인 도시관리 측면에서 공공의 역할이 필요할 경우 참여해야 할 것”이라며 “주민대표회의의 설립 취지를 명확히 해 추진위원회와 복수 설립이 되지 않도록 제도적 개선이 필요하다”고 덧붙였다.

 

 

 

노동성 전문위원은 이날 주제발표를 통해 추진위원회 승인을 받은 안양 임곡3지구를 예로 들며 “주공 등이 사업시행자로 지정되기 위한 동의서 징구를 중지하는 것이 바람직하다는 의견을 고충처리위원회가 표명했다”고 밝혔다.

 

노 전문위원은 이어 사업시행자 지정 제도와 시공자 선정 시 수의계약에 대해 문제점을 제기했다. 사업시행자 지정제도에 관해서는 △민영개발과 공영개발 추진 주체의 병립 허용 △민영개발방식에서 공영개발로의 전환 허용 △주민 동의율 확보를 위한 과당 경쟁 유발 등을 문제점으로 지적했다.

 

시공자 선정 시 수의계약에 대해서는 △주민대표회의에서 추천한 시공자와 수의계약 △수의계약의 단점인 불공정·불투명한 시공자 선정 등에 대해 문제가 있다는 의견을 표명했다. 노 전문위원은 “수의계약 방식은 일반적으로 비리 소지가 있다고 보는 것이 일반적”이라고 설명했다.

 

이에 대해 박영주 변호사는 사업시행자 지정에 대해서는 “토지등소유자 과반수 이상이 사업시행자로서 조합을 설립하고자 하는 경우에는 추진위원회를 구성토록 하고, 공공기관을 사업시행자로 결정하고자 할 때는 주민대표회의를 구성토록 해 시장·군수의 승인을 얻도록 하는 것이 바람직하다”고 주제 발표를 했다.

 

또 공공이 시행하는 구역의 시공자 선정에 관해서는 “주민대표회의가 주민총회를 통해 시공자를 선정할 경우 건설교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 선정토록 〈도정법〉 및 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉을 개정할 필요가 있다”고 덧붙였다. 

 

 

 

고충위가 이번에 마련한 토론회의 두 가지 주제 발표 내용에 대해 시장의 반응은 극명하게 엇갈리고 있다. 우선 공공이 시행할 때 시공자 선정을 건교부장관이 정한 경쟁입찰의 방법으로 하자는 내용에 대해서는 쌍수를 들어 환영한다는 입장을 보이고 있다. 이번 토론회에서 밝힌 바와 같이 관리처분계획 방식의 정비사업은 시공자 선정 권한 등 근본적인 권한은 토지등소유자들이 가지는 것이 옳다는 판단에서다.

 

하지만 주민대표회의가 임의단체에서 법제화되는 것에서는 반대의 입장을 분명히 하고 있다. 정비사업은 민간이 시행하는 것이 원칙이라는 〈도정법〉의 취지가 무색해질 가능성이 크기 때문이다.

 

최태수 한국주택정비사업조합협회 사무국장은 “〈도정법〉 제13조에서 조합설립추진위원회를 명문화한 것은 재개발, 재건축 시행에 있어 근본적으로 조합 방식이 원칙이라는 것을 확증하는 것”이라며 “주민대표회의를 법제화해 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 시장·군수의 승인을 받게 하는 것은 법의 근간을 무시하는 것”이라고 반대 입장을 분명히 했다.

 

최 국장은 또 “현재 임의단체에서도 주공이 가칭 주민대표회의를 지원하는 등 부작용이 적지 않은데 공식화하면 내놓고 지원할 것 아니냐”고 반문한 뒤 “자금 사정이 열악한 민간 입장에서 보면 공정한 경쟁이 되지 않을 것”이라고 덧붙였다.

 

토론자로 참석한 김훈 과장 또한 “서울시 조례가 개정돼 정비계획을 지자체에서 수립함에 따라 그 이전에는 추진위원회 구성이 되지 않을 가능성이 크다”며 “반면 주민대표회의는 구역지정 전 설립될 가능성이 많아 불공정하게 될 것”이라고 지적했다. 이어 “〈도정법〉 제8조 제7항 제1호~6호에 명시한 사항에서만 공공이 참여하도록 해야 할 것”이라고 입장을 밝혔다. 

 

이에 대해 노동성 전문위원은 “관련된 26개 기관의 의견을 들어 보고 대립되는 부분이 첨예하면 다시 한번 토론회나 공청회를 진행할 것”이라며 “만약 주민대표회의가 법제화되더라도 주공 등이 지원하는 것은 막을 수 있도록 제도적 장치를 마련하겠다”고 설명했다.