뉴타운·정비시장 사실상 붕괴… 공공관리 ‘돈맥경화’가 화근
출구전략 갈등만 초래… 기반시설·국공유지 제도 개선도 시급
지난 2월 25일 ‘국민행복, 희망의 새 시대’를 모토로 박근혜 당선자가 제18대 대통령에 공식 취임했다. 지난 MB정부가 ‘경제 살리기’를 정책의 핵심으로 삼았다면, 박근혜 정부는 ‘경제 민주화’가 정책의 중심에 서있다. 박근혜 정부는 경제 민주화의 첫 번째 정책으로 ‘서민 주거안정’과 ‘부동산 시장 정상화’를 위한 4·1부동산 종합대책을 발표했다. 그동안 박근혜 대통령은 뉴타운·정비사업 관련 정책에 대한 언급을 최소화했다. 그럼에도 뉴타운·정비사업은 여전히 부동산 정책의 핵심일 수밖에 없다. 뉴타운·정비사업 활성화는 주택거래를 정상화하고, 대량의 공공주택을 확보할 수 있어 ‘부동산시장 정상화’와 ‘서민 주거안정’이라는 목표에 가장 부합하기 때문이다. 정부도 뉴타운·정비사업에 대한 중요성은 인식하고 있다. 4·1부동산 종합대책에 정비사업 활성화를 위한 당근책이 제시된 이유다. 하지만 이번 대책만으로는 뉴타운·정비사업을 정상화시키기는 역부족이라는 것이 업계의 평가다. 부동산정책의 목표를 달성하기 위해서는 보다 적극적인 지원이 필요하다는 것이다.
■ 제언1, 시공자 선정 시기 제한 삭제
▲‘곳간’ 빈 정비사업… 사업자금 마련책 시급=뉴타운·정비사업이 사업자금을 마련하지 못해 사업을 포기하거나, 중단하는 사례가 늘고 있다. 그동안 정비사업은 정비업체나 시공자로부터 자금을 차입해 사업을 추진하고, 향후 정산하는 방식이 일반적이었다. 정비업체의 경우 사업초기 단계에 자금을 대여한 후 시공자를 선정하면 기투입비용과 용역비용을 회수해 새로운 구역에 자금을 지원해 사업을 추진해 왔다.
하지만 부동산시장 침체로 사업추진이 늦어지거나, 시공자를 선정하지 못하는 구역이 늘면서 정비업체의 자금 회전은 한계에 다다랐다.
용역을 진행하고 있는 현장에서 자금을 회수하지 못하면서, 새로운 정비구역에 투입할 사업자금을 마련하지 못해 사업을 추진할 수 없는 악순환이 진행되고 있는 것이다.
비교적 사업성이 높은 서울시 내 정비구역들도 자금 마련에 어려움을 겪고 있기는 마찬가지다. 서울시는 지난 2010년 공공관리제도를 시행하면서 시공자 선정시기를 사업시행인가 이후로 미루고, 초기자금을 공공이 지원하겠다고 밝혔다.
하지만 공공관리제도가 시행된 이후 공공으로부터 자금을 지원받은 구역은 극소수에 불과한 상황이다. 공공자금 융자를 받기 위해서는 담보나 신용보증 등을 제공해야 하는 것은 물론 추진위·조합 설립과 관련된 소송이 없어야 하는 등의 제한 조건이 까다롭기 때문이다.
이에 따라 업계에서는 공공이 사업비용을 지원할 수 있도록 기금을 마련하는 등의 현실적인 대책 마련이 시급하다고 주장하고 있다. 사업비용은 시공자를 선정하면 회수할 수 있는 자금이기 때문에 일정 금액만 기금으로 조성되면 영구적으로 이용할 수 있다.
특히 서울시의 경우 공공관리 시공자 선정시기를 현행 사업시행인가 이후에서 조합설립인가 이후로 재조정해야 한다는 목소리가 높다. 공공자금 지원이 현실적으로 실효성이 없는 만큼 시공자 선정시기를 앞당겨 자금 마련이 원활하도록 해야 한다는 것이다. 여기에 사업초기 단계에 시공자를 선정할 경우 대형 건설사의 다양한 서비스를 지원받아 사업추진에도 도움이 된다는 주장이다.
한국주택정비사업조합협회의 최태수 사무국장은 “서울시의 공공관리제도는 성수, 한남지구 등 시범구역에서부터 이미 실패한 정책이라는 것이 드러났다”며 “사업 초기에 시공자를 선정하도록 해야 안정적인 사업비용을 지원받을 수 있는 것은 물론 사업을 추진하는데도 도움이 될 것”이라고 말했다.
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사업시행인가 이전에만 조합해산 허용해야
■ 제언2, 해산시기 조정 등 새판 짜야
▲출구전략, 정비사업 갈등 유발… 합리적 기준 마련=부동산 침체가 장기화되면서 정비사업에도 구조조정이 본격화되고 있다. 지난해 2월 〈도시 및 주거환경정비법〉이 개정되면서 이른바 ‘뉴타운·정비사업 출구전략’이 본격적인 시행에 들어간 것이다.
뉴타운·정비사업 출구전략은 크게 두 가지로 구분된다. 먼저 일정기간 동안 사업이 추진되지 않을 경우 정비구역 지정을 해제하는 ‘일몰제’이다.
이 제도는 일정기간동안 추진위가 조합설립을 신청하지 않거나 조합이 사업시행인가를 신청하지 않는 경우 시장·군수가 정비구역을 해제할 수 있도록 하는 내용을 골자로 하고 있다.
또 토지등소유자나 조합원이 일정비율 이상 사업추진을 반대하는 경우 추진위·조합을 해산하거나 정비구역을 해제할 수 있는 방안도 지난해 9월부터 내년까지 한시적으로 시행된다.
문제는 출구전략이 구역 내에서 사업을 찬성하거나, 반대하는 주민들 간의 갈등을 부추기고 있다는 점이다. 추진위·조합 해산 기준이 명확하게 규정돼 있지 않다보니 동의 방법이나 절차 등에 대한 유·무효 여부를 두고 엇갈린 주장이 나오고 있다. 실제로 일선 현장에서는 출구전략에 대한 절차 문제로 소송까지 이어지는 사례가 발생하고 있다.
매몰비용에 대한 책임여부에 대해서도 공방이 이어지고 있다. 사업 찬성 측에서는 조합원들의 동의로 사업이 추진되는 사업인 만큼 전체 조합원이 매몰비용에 대한 책임을 져야 한다고 주장하고 있다. 반면 반대 측에서는 사업비용을 대여하기 위해 계약을 체결한 조합 임원이 매몰비용을 책임져야 한다는 입장이다.
특히 조합이 해산된 경우에는 더욱 심각한 사태로 이어지고 있다. 조합이 설립된 구역은 이미 사업이 상당부분 진행된 경우가 대부분이기 때문에 사업비용 규모가 상당한 수준이다. 하지만 현행법 상 공공이 지원하는 매몰비용은 추진위에 한정돼 있어 피해가 커질 수밖에 없는 구조다.
실제로 부천의 한 재개발구역에서는 해당 구역의 시공자가 조합이 해산될 경우 기투입한 비용과 금융비용 등으로 300억원이 넘는 비용을 지불해야 한다는 공문을 발송한 바 있다. 또 최근 조합해산이 신청된 구역에서는 건설사가 기투입 비용을 회수하기 위해 계약서에 연대서명한 조합 임원의 재산을 가압류한 상황이다.
이에 따라 일선 현장에서는 출구전략 시기를 명문화해야 한다는 주장이다. 사업시행인가나 관리처분인가 등 일정 단계에 이르러 조합원들의 피해가 클 것으로 예상되는 경우에는 조합해산을 제한해야 한다는 것이다. 실제로 일몰제의 경우 이 같은 피해를 우려해 사업취소 시기를 사업시행인가 시점까지만 한정한 상태다. 따라서 출구전략도 사업시행인가 신청 전에만 가능하도록 제도를 개선해야 한다는 것이다.
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국공유지·기반시설 설치 등 공공지원 확대해야
■ 제언3, 비용절감 방안 마련도 시급
▲국공유지·기반시설 설치비용 증가로 사업성 악화… 공공지원 확대=국공유지 매입비용과 기반시설 설치에 따른 사업비용 증가가 조합원들의 분담금 증가에 주범으로 지목되고 있다.
정비사업은 기반시설을 설치해 기부채납하고, 용도 폐지되는 국공유지를 무상으로 양도받는 것을 원칙으로 하고 있다. 즉 조합이 기반시설을 설치해 공공에 주는 만큼 국공유지로 돌려받을 수 있다.
하지만 일선 현장에서는 조합이 설치하는 기반시설에 비해 무상으로 양도받는 국공유지는 턱없이 부족한 것이 현실이다. 기반시설을 설치할 경우 무상으로 양도받을 수 있는 국공유지가 ‘용도 폐지되는 기반시설’로 한정돼 있기 때문이다.
특히 서울시의 경우에는 별도의 ‘국공유지 무상양도 기준’을 수립해 적용하고 있어 조합의 부담이 더욱 가중되고 있는 상황이다. 서울시의 국공유지 무상양도 기준에 따르면 조합은 기반시설을 제공할 경우 용적률 증가분을 제외하고, 국공유지를 무상 양도하도록 규정하고 있다. 즉 조합은 용적률이 상향된 만큼 국공유지를 무상으로 양도 받을 수 없다는 것이다.
따라서 일선 조합이 기반시설을 기부 채납하더라도 상당량의 국공유지를 매입하고 있는 상황이다. 특히 국공유지의 경우 대법원 판결에 따라 도로나 공원부지를 나대지 가격으로 매입해야하기 때문에 조합에는 부담으로 작용되고 있다.
실제로 마포구 A재개발구역에서는 서울시의 국공유지 무상양도 기준에 따라 국공유지를 매입한 결과 약 340억원 가량이 추가로 지출됐다.
당초 이 구역은 기반시설을 기부채납하면 국공유지를 무상양도 받아 약 20억원에 국공유지 매입이 가능하다고 판단했었다.
하지만 시는 기반시설 기부채납으로 용적률 상향을 적용했기 때문에 종전 기반시설 부지를 매입하라고 요구했다. 이에 따라 약 362억원에 국공유지를 매입했고, 조합원들의 분담금이 크게 증가했다.
전문가들은 부당한 기반시설·국공유지 기준에 대한 개선이 필요하다고 지적하고 있다. 대법원에서도 기반시설 기부채납으로 인센티브를 부여받았다 하더라도 국공유지를 무상으로 양도 받을 수 있다고 판시한 바 있다.
